锦江区莲新街道调整社区规模的案例研究

来源: 未知 作者:paper 发布时间: 2020-06-11 16:39
论文地区:中国 论文语言:中文 论文类型:MPA论文
新时期,社会主要矛盾的转变要求城市社区管理者从更为宏观、更为多元、 更加精细化的视角重新审视社区治理。一方面,发展不平衡不充分不仅体现在居 民生活需要角度,更体现在
摘要
新时期,社会主要矛盾的转变要求城市社区管理者从更为宏观、更为多元、 更加精细化的视角重新审视社区治理。一方面,发展不平衡不充分不仅体现在居 民生活需要角度,更体现在城乡区域之间,另一方面,社区治理已经由“城市社区" 转向“城乡社区=社区服务体系、人才队伍建设、居民委员会建设等诸多方面已经 由不规范走向规范,由对量的追求转为对质的追求,社区治理和公共服务供给的 精细化、专业化、标准化也成为当下城市社区治理的发展目标。
本研究坚持以新发展理念为指导,以治理理论、新公共管理理论和公共服务 设施区位理论等相关理论为基础,充分吸收运用国内外学者在研究城市社区规划、 调整和公共服务供给等方面取得的研究成果,将目前对加强和创新城市社区治理、 提升居民满意度、提升城市社区投入产出比、增强城市社区规模科学性的各项研 究与成都市锦江区莲新街道所辖社区调整的案例相结合。细致梳理和对比了莲新 街道2011年至2019年期间先后3次进行社区划分和调整的具体实践,分析社区 调整背后蕴含的政策逻辑和治理追求,案例对比的时间跨度长达10年,能充分展 现政策历史轨迹和社区治理转向的基层实践。还通过文献梳理、政策梳回顾和实 地调研,综合采用政策文本分析方法和案例研究方法,以探索政府动态调整城市 社区区划过程中提升社区治理水平和优化公共服务供给的实现路径。
研究发现,莲新街道在社区调整过程中进行积极的社区区划调整,通过整合 相同性质社区、优化调整组织构成、整合利用财政资金、提高社区信息化水平等 手段,对社区治理中存在的投入产出间有效性不足、多元需求下精准性不够、对 社区治理回应性不足的问题做出了有效回应。最后提出了对社区进行分类分层提 升管理精准性、高效配置资源以提升财政利用有效性、以社区居民为本提升管理 回应性等建议。
第一章绪论
本章主要论述本研究的研究背景及研究问题的提出,梳理已有国内外研究成 果、总结现有研究的特点及不足,进而归纳本研究的现实意义,为后续研究全文 框架的形成奠定基础。
1.1研究背景与问题提出
我国城镇化和市场化进程的推进,带动了社会管理的转型和企业经营的转制。 在此背景下,政府职能由包揽包干转向以社会管理为主,同我国独有的人口大规 模向城镇流动共同作用,使城市社区治理和基础公共服务供给对保障城镇化进程 稳步推至关重要;而伴随社会治理重心下移,“社区巧寸居民社会保障、发展均等权 甚至打造共建共治共享的社会治理格局的“兜底"功能也越发明显。
进入新时代,社会主要矛盾的转变要求城市社区管理者从更为宏观、更为多 元、更加精细化的视角重新审视社区治理。一方面,发展不平衡不充分不仅体现 在居民生活需要角度,更体现在城乡区域之间。这一阶段,户籍制度极大程度放 松、城镇化进程高速推进,“社区''内涵不再囿于城市社区更体现于城乡社区,对基 础公共服务均等化的追求也使社区治理的对象也不再限于原有城市社区居民更涉 及对农业转移人口、流动人口的关注。这都要求社区管理者树立更为宏大的治理 视角以积极推动基层治理水平的提升,流动性、多层次也要求社区公共服务供给 考虑社区居民的流动性、多元性,以提供多层次的服务内容。另一方面,自《民 政部关于在全国推进城市社区建设的意见》(中办发(2000〕23号)出台至今,社 区治理已经由“城市社区等专向“城乡社区=社区服务体系、人才队伍建设、居民委 员会建设等诸多方面已经由不规范走向规范,由对量的追求转为对质的追求,社 区治理和公共服务供给的精细化、专业化、标准化也成为当下城市社区治理的发 展目标。
在新的发展环境和治理背景下,如何实现城市社区治理精细化、专业化和标 准化,成为公共管理实践者和研究者共同关注的热点问题,而本研究旨在为这一 问题的解决提供参考思路。2012年,民政部公布第一批“全国社区管理和服务创新 实验区"名单,将成都市锦江区被列入其中并就社区治理机制改革等内容作出了有 益探索,最终在2015年验收合格顺利结项。
本研究选取的莲新街道社区调整案例便发生于成都市锦江区,案例对比的时 间跨度长达10年,能充分展现政策历史轨迹和社区治理转向的基层实践。通过梳
理、对比2011年至2019年期间先后3次进行社区划分和调整的具体实践,分析 社区调整背后蕴含的政策逻辑和治理追求,本研究希望能丰富我国本土社区调整 和治理的案例库,并以此为提升城市社区治理能力提供有益参考和借鉴。
1.2国内外研究综述
本研究旨在探究城市社区精细化治理能力提升的路径。以分析城市社区规划 调整与实现社区公共服务高效供给之间的关系为切入口,来探索实现有限财政资 金充分利用、提高社区居民获得感与幸福感、提升社区治理便利度与综合效率等 多元目标的社区治理模式。因此,本文对社区调整及社区公共服务供给研究的回 顾是以基于本研究的研究目的,主要从社区(规划)调整和社区公共服务供给两 个视角展开。
1.2.1国外文献研究综述
国外城市问题的研究早期主要是空间学派的城市地理学家如德国的 W.Christaller> A.Losch的中心地学说对城市体系的研究。Ernest Burgess> Homer Hoyt>Harris和Ullman提岀了城市内部不同结构的土地利用模式;克鲁格曼⑴在“报 酬递增与经济地理学呻建立了新经济地理的“核心■边缘"模型,从而把空间纳入到 主分析框架中,从此,城市社区、居住空间逐渐成为城市问题研究的重要内容。
伴随西方较早开始的城市化进程,社区规划早在19世纪中叶就被提上日程, 但这一阶段社区规划的理论和思想都较为分散,尚未形成系统。20世纪初,现代 主义城市社区模式、邻里单位理论和英国的新城镇理论逐个涌现。20世纪末,人 文主义和行为主义思想兴起,讲社会学引入社区规划,可持续发展、邻里和睦等 价值追求在社区规划中得到强调,也为“新城市主义啪勺发展奠定了思想基础。在各 阶段社区规划理论中,最具代表性的是由佩里(Clarence Peny)提出的“邻里单位讨既 念⑵和近半个世纪以后提出的“新城市主义”,其中前者为后者提供了理论基础, 而后者则进一步将前者发扬光大。具体来看,前者要求以小学的规模来确定社区 规模,提出同意规划社区并配备相应的服务设施和服务性机构,更加突出社区规 划的功能性和适用性。而“新城市主义”则再对这一理论进行了扬弃,批判严格 功能分区的现代主义原则,强调公共空间、社区的文化气息和地域特色以满足居 民对社区归属感和安定感的现实需求。但这一时段的研究仍旧更多考虑社区本身 设计的科学性、合理性,呈现出较强的工具性特点"]。
伴随战后经济发展,更多学者就阶层分化和经济差距导致的城市社区居住分 异研究展开了大量描述性分析和论述。如Cutler &Glaeser认为,城市经济重构导 致“二元城市呀旷社会空间分裂”趋势加居U,而阶层固化、社会分裂、贫富差距拉大 以及贫困陷阱等社会问题又与居住隔离紧密相关⑹。Massey, Denton> Pacione> Le Goix等人研究了隔离测度、隔离产生的原因及各类少数群体聚居区,而Roitman 则从空间、空间生产、空间权力与权益争取等方面分析了封闭社区形成的一般过 程⑺。为解决这一问题,众多学者提出利用福利分配机制来调节社会经济隔离与社 会空间的分裂。
伴随研究的深入,高度理性和高度量化的管理工具和管理思想受到质疑,更 加关注公民权利、人文主义和民主价值的“新公共服务"理念由珍妮特.V.哈登特和 罗伯特.B.哈登特提出。相较于前期侧重“空间公平叩勺研究,对“人的公平沖勺内在 价值追求是这一时期的突出特点,诸多研究也开始关注不同社会群体之间的平等 和公正性⑹。但与Talent E提出的从公共服务公平性出发,公共服务供给的其终极 目标是社区中少数群体与非少数群体之间具有同等的可达性的观点相悖,大量学 者[9-10]通过实证研究发现了公共服务设施的供给与需求呈现为"反比例服务法则,, 以及绿地是“有钱人后院''特征等“不公平"的现实。此外,另一重要的研究观点是大 卫•哈维(David Harvey)提岀的空间正义理论。20世纪90年代,以大卫•哈维为代表 的当代西方马克思主义学者,将“空间正义弓I入社会科学研究,“空间正义减为批 判理论的基本议题和社会运动的关注焦点。这一理论将空间视为一种社会构造物, 从空间视角聚焦社会不公正与不平等问题,从而为研究和反思城市社会变迁及治 理提供了一种新的范式。哈维将正义理解为权力问题,其内核与艾里斯•玛瑞恩•扬 认为的社会正义问题事实上是解放问题,人们必须在消除支配(Domination)和压 迫(Oppression)的基础上,建立一个能促进自我发展与自我决定的社会结构与秩 序的观点不谋而合Z。
在如何解决城市公共服务供给不均衡、不公平这一问题上,国外学者已经做 了大量有益探索。如Laurila将城市治理与社会福利相联系,强调从处理城市问题 中的公私伙伴关系着手g; Ansell C, Gash A更加强调协作型治理,提出引入一个 或多个公共机构与非政府主体共同参与到集体决策的制定过程中,以充分保障不 同角色社会成员的权益[⑶;而Hendriks依据决策制定者类型及决策类型构建二维 坐标系,将城市治理分为城市市场(Urban Market),城市政体(Urban Regime)>城 市信任(Urban Trust)及城市平台(Urban Platform)四种模式进行分类考虑〔也]。与此 同时,逐渐兴起并蓬勃发展的大数据分析工具和城市空间测量工具在改善城市公 共服务、优化决策机制、提升效率和调控风险等诸多方面发挥了积极作用Q],在 一定程度上推动了城市治理模式的创新。
1.2.2国内文献研究综述
国内相关研究主要从政府职能、公共设施配置等角度展开,在学习借鉴西方 理论和方法的基础上,进行了大量针对城市社区治理及公共服务供给的研究。
梳理已有研究可以发现,我国城市社区公共服务供给研究主题经历了关注典 型社区与边缘群体聚居区公共服务获取2绚,到多学科交叉融合重视且公共服务 设施空间分布合理性和可达性[19-21],再到国内城市地理学者、区域经济学者、 公共管理学者等开始城市治理本土化的理论和实践研究,关注城市治理和城市治 理能力的内涵、治理模式以及治理实践等内容[22-23]转变。研究时间的跨度和 空间跨度都较大,成果也不可谓不丰富。可以从以下几个角度对研究内容进行具 体回顾:
1.2.2.1政府城市规划视角下的社区规划
在国内早期研究中,对社区规模和社区规划的探讨主要在建筑设计、景观规 划学相关的专业展开。主要考察在城市总体格局中,城市社区的居住占地与公共 空间占地比、小区人口规模、公共服务设施配套与放置区域等问题马25]。随着社 会科学被引入城市规划,有学者指出要整合城市社会与城市空间,更加关注城市 规划的社会性西。其后,对城市社区规划过程中公共服务配置的关注被提上日程, 众多学者就社区空间规划指标、公共服务设施规划标准展开研究,以求建立既具 有科学性,又体现人文关怀,还满足多元群体公共服务和发展需求的社区规划的 规范标准"29]。
在最新的研究中,城市规划或社区规划相关的研究将城市生活圈的打造视为 研究重点。十分钟生活圈、十五分钟生活圈的打造成为衡量城市通勤效率、考察 社区居民便利程度和公共服务满足感的重要指标,因而对城市交通、园林绿化、 体育设施等影响宜居性的因素成为城市和社区规划的重点关注内容㈤亠]。
1.2.2.2社区改制背景下对社区进行划分和治理的定性研究
住房市场化改革、产业结构调整和城镇化的推进印发了城市居住空间的重组 和分异,引发社会矛盾和冲突,进而带动城市地理学学者展开深入研究。针对城 市内部的典型社区与边缘群体聚居区生活空间的研究开始增多,如柴彦威、陈零 极等分析单位制社区的变迁阳,闫小培等人认为城中村本质上是市民社会中的农民 村,而它的改造过程要比农民职业身份的终结更为艰难卩习。魏立华、李志刚提出 可采取“互惠■多样■混居叩勺方式来提高城市低收入人群居住水平[刑。宋伟轩、朱喜 钢则认为中国封闭社区的形成是社会空间分异的消极响应,由此产生的居住隔离 是经济实力的反映,但还未达到西方职业、价值观、文化等个性化分异程度厲]。 何华玲、韩舒立等则分析了政府整体迁移安置政策下失地农民居住的“过渡型社区" 的问题网。
1.2.2.3大量实践和规范化治理背景下展开的量化研究
伴随全国基本公共服务体系覆盖水平的不断提升和全国社区管理和服务创新 实验区实践为大量研究提供了成功案例和数据便利,催生了大量更为微观和量化 的研究成果。一方面,众多学者针对义务教育养老保险等单要素为对象展开研究 S37-38],提出了现有资源设施配置的不足之处以及改进的办法。另一方面,基于实 践案例和数据,许多学者从基本公共服务水平与质量的定量测度出发,构建基本 公共服务综合评级指标体系,并对公共服务供给的均等性、科学性进行测量和评 估眇41]。
1.2.2.4提升城市总体治理水平目标下的社区公共服务治理研究
社区是城市治理的微观组成,而城市社区治理和社区内公共服务供给则是关 系社区治理水平和居民收获感和幸福感的关键环节。公共资源和设施的不合理配 置促使人们开始重新审视城市发展和治理的目标和价值追求,研究主题广泛涉及 社区教育、体育等公共服务设施的空间配置、数量供给及供给方式等内容,表达 出对社区公共服务供给数量、质量和“空间公平性叩勺多元复合追求。如王松涛、郑 思齐等分析了北京公共服务设施可达性及对新建住房的影响H2],胡畔、王兴平等 基于南京边缘区个案分析从居民需求视角解读了公共服务设施配套问题⑷】,另由 大量研究成果关注基本公共服务均等化内涵、理论、测度及影响因素等基础性研 究、非均等化现状及原因分析和实现基本公共服务均等化路径研究方面屮-45]。
1.2.2.5发展战略调整背景下对城乡社区治理和公共服务供给的研究
近年,提升城乡社区治理同步性和实现城乡基本公共服务均等化的研究成为 学者关注的热点,类似研究也能为当前城市社区的治理提供理念指导和思路引领。 2003年以后,尤其自2006年十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社 会若干重大问题的决定》出台以后,关于城乡基本公共服务供给的研究大量增加。 众多学者就地方政府快速推进城镇化导致的空间生产多重损害公众空间权益、城 乡制度二元进行思考,更新了城镇化和城乡关系的价值理念347];基于此进一步 提出实现新型城镇化和城乡基础公共服务均等化的举措和手段[检49]。
近几年更有学者结合“空间"与“治理”提出了“空间治理"在城乡关系调整中的 新视角,如朱国伟(2013)指出“城镇化本质是要进行空间修复,修复城乡之间、 市民与农民之间在公共服务品质、公民权利行使上的不平衡、非对等性,实现空 间治理的正义咱0],并逐渐在空间治理视角下对城乡基本公共服务的供给展开新思 考。
1.2.2.6管理层次与管理幅度视角下的社区治理和公共服务供给
所谓管理层次与管理规模和管理幅度紧密相关,而管理层次和管理幅度对管 理效率都有重要影响,它一方面与组织形态密切相关,另一方面则影响着组织内 不同部分的联系方式和沟通渠道。
在我国传统科层体制下,通常采用的是自上而下、纵向管理的职能型组织。 但由于我国地域辽阔,拥有十亿级的“世界级”管理规模,中央到基层的管理效 率严重受限,在漫长的改革进程中,将管理层级从新中国成立初期的“中央■大区・ 省・(地区「县”管理体制调整为了 “中央■省■地级市■县■乡镇”,近年来,更是有 地方开始试行财政体制上的“省直管县”改革,力图进一步缩小管理层级。在管 理实践中,对自上而下职能型组织的批判,使管理者和实践者开始对事业部型组 织、网格化组织、多维立体型组织等进行探索,追求层级和组织形态的“扁平化”。
而在社区治理最为推崇的“网格化管理”模式中,不同主体之间的关系也进 行了重新调整。一方面,社区治理从自上而下的权威治理演变为了居民广泛参与 的“众治”,如王颖就指出“扁平化社会的治理,一定是众治,而不是任何一方独 大的'他治‘”。另一方面,业主委员会、物业公司、社会组织等机构的角色介入 促成了城市社区居民之间联系纽带的改变,社区治理需要引入协同治理、参与式 治理、合作治理等多种治理形态["I。但在这一过程中,城市基层原有的“街道■社 区”治理体制需要实现更清晰的角色定位和权责划分。
1.2.3研究评述
已有的城市社区规划研究可谓硕果累累,国内相关研究虽较国外研究起步更 晚,但在研究内容的广度和深度上却都能较国外研究媲美。但可以发现,国内外 研究中,针对城市社区划分动态调整的研究极少,兼在社区调整过程中考虑匹配 的社区公共服务供给的研究就更少了。具体来看,现有研究存在以下不足:
一是对城市规划和社区规划的混淆。现有研究主要是探讨城市功能区分布和 城市社区的位置布局、道路设置等城市总体的空间规划问题,严格意义上针对社 区规划的理论研究和案例研究十分稀少。
二是绝大多数研究主要从预设角度和静态角度对社区规划进行分析,在城市 管理者角度对不同功能区的空间占比、公共服务设施供给计算出标准化模型。但 诸多标准和体系建立在社区居民数量、身份、公共服务需求变动极其微小的前提 之下,未考虑城市管理者在城市发展过程中可能面临的诸多动态因素。
三是研究者在静态视角下对社区公共服务的供给进行标准化思考。按照本研 究的分析逻辑和事实基础,城镇化过程中社区居民组成的变化、社区管理体制的 调整、社区区划的重新调整都会影响居民对社区内公共服务需求的变化。
基于已有的研究成果,本研究将结合成都市锦江区莲新街道社区调整的历程, 对以上不足作出尽可能的弥补,丰富社区治理的案例库。
1.3核心概念与理论基础
基于本研究的研究对象、研究目标和前文梳理的文献综述,对本研究涉及的 关键概念和案例分析中运用的基础理论进行界定和阐述。
1.3.1核心概念
社区概念最初是由德国社会学家滕尼斯在1887年《Gemeinschaft and Gesellschaft》(翻译为《社区与社会》)中提出,其后查尔斯•罗密斯将这本书翻译 为(Community and Society^,由此产生了英文“社区” 一词。20世纪30年代,费 孝通在论文《二十年来中国社区研究》中,把Community翻译为“社区”,并沿 用至今。
本研究引用《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》(中办发(2000〕
23号)中对“社区”的定义,即认为社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组 成的社会生活共同体。而本研究中所指的“社区”特指“城市社区”即“指经过 社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”,基于此所谓“社区调整”即 是指城市管理者或社区管理者通过采用行政手段对特定居民委员会辖区进行后期 划分的过程。本研究中将重点研究的“社区公共服务”则包含(1) “由政府主导、 保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的疇勿质性公共服 务和(2)由社区居委会、街道办提供的社区日常管理等服务性公共服务两层涵义。
1.3.2理论基础
本研究主要以治理理论、新公共管理理论和公共服务设施区位理论为理论基 础,综合运用不同理论之中的亮点和优势进行案例分析。
首先是治理理论。20世纪90年代,随着社会的不断发展和生活水平的不断提 升,社会需求多元化使得双重失灵区域扩大直接导致了这一理论在20世纪末至21 世纪在世界范围内的普遍应用。以詹姆斯・N•罗西瑚、罗德•罗兹和盖伊•彼得斯等 人为代表的治理理论主要包含以下核心观点:(1)治理主体的多元化,即公共管 理的主体不再只是政府,管理的手段也不再只是“行政-市场”方式;(2)政府角 色更明显地呈现出“有所为有所不为”的特点,公共产品与服务的供给可以部分 或者完全转移给包括市场在内的社会加部分领域;(3)多个治理主体之间的关系 趋于平等,逐渐形成相互依赖、相互协调和相互配合的治理网络;(4)管理对象 的范围扩大,通过扩大治理范围、构建更为多样的治理网络以回应社会需求;(5) 效率与公平性兼顾,即既要体现效率又要通过协商和监督保证治理的公平,以维 护公共利益;(6)多元主体之间的互动具有自发性和自主性。
其次是新公共管理理论。经济“滞涨”问题,即低经济增长、高通胀、高失 业率、高赤字的严峻挑战己经难以通过政府行政手段干预和市场机制的自我运转 得到缓解,“政府失灵”被广泛提及,由此催生了新公共管理理论QI。克里斯托•胡 德、戴维•奥斯本和意克尔•巴泽雷等人为代表的新公共管理学派同样将经济学的观 点和精神思维引人公共行政之中⑴】。这一理论以“经济人”为假设,以公共选择 理论委托代理理论、交易成本理论和企业管理理论等为理论基础,强调公共管理 过程中的分权、效率去官僚化与市场化,倡导以管理私人部门的方式实现对公共 部门的管理。其中,奥斯本在政府再造理论中强调政府应当具有企业家精神,并提 出了建立现代政府的十大原则和五大战略,指导政府的行为[刑。
再者是公共服务设施区位理论。以忒兹(M. Teitz)《走向城市公共设施区位理 论》一文的发表为标志,公共设施区位理论正式提出。该理论区分了公共设施与 私人设施区位决策的根本差异,主要探索如何最优地布局城市公共设施以实现效 率和公平的双重目标。忒兹在研究中将新古典福利经济学中的公共设施区位分布 平衡模型假设,纳入一个标准化和数量化的简单理论框架中,揭示了将政治变量 纳入区位理论中的潜在价值。
治理理论新公共管理理论都提出了吸收公民参与、依靠绩效评估改进政府管 理效果的观点,凸显以顾客为中心的政府管理理念,强调和不同的组织进行协同 和合作,以避免政府内部固有问题带来的对民众的回应障碍,使得政府的回应能 力更强,为公民服务的导向更为鲜明。而这正契合了莲新街道调整过程中体现出 的治理内核,对本研究中的案例分析具有指导作用。而公共服务设施区位理论将 用于指导分析莲新街道所辖社区调整过程中对距离、模型、可获得性、间接成本 等多重因素,以此研究公共服务社区配置和运行的效率与公平问题。
1.4研究思路与研究方法
1.4.1研究思路
本研究的研究思路和技术路线如下图(图1・1):

本研究以新发展理念为指导,以治理理论、新公共管理理论和公共服务设施 区位理论等相关理论为基础,充分吸收运用国内外学者在研究城市社区规划、调 整和公共服务供给等方面取得的研究成果,将目前对加强和创新城市社区治理、 提升居民满意度、提升城市社区投入产岀比、增强城市社区规模科学性的各项研 究与成都市锦江区莲新街道社区调整的案例相结合,通过文献梳理、政策梳回顾 和实地调研,综合采用政策文本分析方法和案例研究方法,以探索政府动态调整 城市社区区划过程中提升社区治理水平和优化公共服务供给的实现路径。
1.4.2研究方法
由图1-1可知,本研究主要采用案例研究法展开研究,辅助访谈法和观察法以 丰富案例背景、充实案例细节。本研究选取成都市锦江区莲新街道社区调整为案 例素材,描绘该街道2011年至2017年先后3次对社区区划进行调整的具体实践, 细致刻画街道办及社区基层工作人员对优化社区治理和社区公共服务供给做出的 规划和思考。
研究遵循了 “案例背景■案例事实■案例分析■案例反思”的研究逻辑,由表及 里展开分析。在第二章、第三章首先对莲新街道所辖社区调整的演变和宏观政策 背景进行描述,在第四章至第六章则结合政策趋势和社区现实需求,对社区调整 治理中体现的精准性、有效性、回应性进行细致分析,最后在第七章中总结了案 例中可供参考的经验和实践路径。
本研究中采用的关于社区历次调整的数据材料、相关通知文件,若无特殊说 明均来自于莲新街道办事处及所辖社区的历史政务文件,文中在进行描述时进行 过归纳和提炼,以提升数据的简洁性和对比性。
第二章锦江区莲新街道社区划分调整案例描述
单位制向社区制转变以来,我国城市社区治理实行的都是“城市・区■街道■社区" 四级治理体制,由上而下下达管理任务,也由上而下逐渐细化各层级管理规范。 伴随城市化进程的高速推进,城市社区和街道办的数量均呈现岀大幅增长的趋势, 全国范围来看,2011年全国有街道办7194个,到2018年则增加为8393个①;本 论文中案例所处的成都市在2011年到2016年之间街道办的数量也从95个增长到 117个②。街道办事处的设置虽然颇受争议,但它无疑已经成为城市行政管理体制 一个极其重要的基础管理层次,不仅是“区"一级城市治理的基础支撑,还统筹着“社 区"一级更为微观的治理工作,而对社区行政规划进行调整以优化基础管理和提升 公共服务就是街道办的重要工作内容。
社区划分在直观层面是社区空间规划的问题,在更深层次上则直接关系到社 区内的资源配置和管理形式,进而影响到社区内居民对社区整体环境和社区治理 水平的感知,从细微之处影响着社区居民的获得感、幸福感和安全感。
第三章莲新街道社区规模调整案例的研究价值
新中国成立以后,我国城市社区先后经历了单位制社区管理(1945-1992)模 式、过渡时期合作治理模式(1992-2000)及社区自治模式(2000-至今)三种模式。 其中第一种模式是计划经济背景下的特有产物,而第二种模式则是计划经济向市 场经济转变过程中因政策及制度不完善而形成的过渡模式,第三种模式则是在政 府宏观管理和市场机制综合作用下逐渐规范化、多元化的现代化治理模式。总之, 前两种模式较现行的社区自治模式而言,具有更为明显的政府自上而下的管理特 点,意在强化政府主体对社会的掌控力,凸显政府的主导地位而非服务提供者角 色。
社区自治已经走过近20年的发展历程,从没有发展方向走向目标明确、从不 规范走向体系和系统的成熟规范。在第三章,本研究将梳理21世纪以来我国社区 治理、社区服务的相关政策和发展规划,理清市场经济环境下,社区自治和社区 管理走过了怎样的治理历程,进而发现政策和演变的内在逻辑,明确乡村振兴战 略和信息城镇化战略实施背景下,城市社区治理能力和优化社区公共服务供给的 目标追求。
第四章锦江区莲新街道社区调整中的精准性分析
莲新街道通过社区的重新划分提升了社区治理过程中的精准性,因为以往的 社区划分在数量规模、社区性质上都没有进行足够细致的考量。而由于缺少对精 准性考虑,社区治理和社区服务的提供呈现出经验式治理、“一刀切”等科层治理 下固有的治理缺陷,导致社区治理的理念和模式不考虑具体社区、具体居民的具 体需求,造成财政资源的浪费,也让居民在社区管理中较低的获得感和体验感。
重视社区治理中的“精准性”即是指从动态化、差异化、多样化视角关注社 区的管理和复杂需求,要求社区工作人员调整固态的管理理念,关注社区性质和 社区特点的动态变化。也可以说,社区区划的重新调整重新描绘了开展社区治理 工作的蓝图,打开了新的治理格局也重新划定了治理空间内的治理对象,也正是 对治理对象的区分才提高了社区治理的精准度。
第五章锦江区莲新街道社区调整中的有效性分析
社区治理有效性即是社区资源利用效率和效能的集中体现。对社区治理有效 性的关注既是政府整体治理中关注整体治理效率、减少资源浪费的必然关注点, 也是社区治理中平衡有限财政资金与社区治理多头事项的管理要求。总之,治理 有效性的低下不仅影响到社区治理的水平,关系到社区治理队伍内部的清正氛围, 也体现着政府治理的整体水平。
本章主要从莲新街道在进行社区调整过程中有益于提升社区治理有效性的举 措展开分析。在实地调研中也发现,社区内管理者对于社区财政在调整之后的社 区财政管理体系和更加认可,而莲新街道在社区人财物支出和管理方面究竟做了 哪些改进呢?将在本章详细阐述。
第六章 锦江区莲新街道社区调整中的回应性分析
治理理论、新公共管理理论和同时期的公共选择理论内涵中,都对管理实践 中的“效率”因素作出强调,在这一思想背后,其实是对浮于形式的行政管理价 值追求的批判和反对,要求充分回应社会公众的需求,而非简单从政府绩效出发。
社区治理的“回应性”即是要求充分关注公共利益和公共目标的实现,搭建 “社区-居民”之间的沟通渠道一一社区应充分回应社区居民的需求,社区居民对 社区拥有监督和提出改进建议的权利。
第七章提升城市社区治理水平的社区规模优化路径
在已有的研究中,从建筑学、生态学和区域经济学角度分析社区规模的文章 可谓汗牛充栋,但鲜有研究或者案例针对己经成型并且有一定管理历史的社区规 模展开研究的。本文认为,遵循的是从根源改变社区治理基础的逻辑,从初期规 划出发对社区的布局、建设指标进行设计无可厚非。但对于已经建设好、类型混 杂、人员组成复杂的老社区而言,却无法从根源上解决问题。
无法从设计之初着手,只能在管理过程中精雕细琢上下功夫,而莲新街道就 通过对社区区划和社区规模的调整,发现了对已经建成的、具有一定发展历史的 社区进行二次规划的新方法,满足社区发展过程中可能出现的治理需求。从莲新 街道所辖社区十年探索中可以提炼出以下具有参考意义和推广价值的实践经验。
第八章结论
成都市作为国家中心城市,在西南地区具有举重若轻的地位,它也是全国社 区建设的排头兵,在提升社区服务精细化水平、增强社区自治等方面做出过先行 探索。但在城镇化快速推进的过程中,不仅需要加大财政支持力度、增加人力物 力投入、构建完善的城市社区管理机制,还需要及时回望,关注那些已经经过城 市化进程洗刷的、历史斑驳的老旧社区的发展。
基于对已有研究文献和相关政策文件的梳理,本文对比了莲新街道2011年至 2019年10年期间进行的社区划分和调整的具体实践,描述了莲新街道在2016年 进行社区调整过程中的确立的明确片区差异、同类社区集中,综合考量了灵活调 整、方便居民便利治理,以及推进功能整合、线上线下并行三大原则的具体实践, 最终发现社区调整及同步采取的措施有助于提升社区治理中的精准性、有效性和 回应性。
社区治理任重道远,要提升社区治理水平仍需要依靠庞大社区工作者的不断 探索和创新。本文认为,莲新街道的探索对于当前正在推进的提升社区精细化治 理水平、信息化治理水平和整合社区功能建设单中心社区的工作有较大的参考价 值。从社区整合和社区规模调整角度去发现社区治理的新视角,既是莲新街道的 创新探索,也是本论文欲重点强调的内容。社区调整是展开后续治理的基础,重 新整理社区布局,也给了社区工作者新的角度重新认识社区,发现新的问题,也 发现更高效的解决办法。




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