内蒙古克什克腾旗草原生态环境治理对策研究

来源: 未知 作者:paper 发布时间: 2020-04-17 17:04
论文地区:中国 论文语言:中文 论文类型:MPA论文
目前,我国正处于生态文明建设的关键时期,在推进山水林湖天草 统筹保护和治理的时代背景和现实需求下,对草原生态治理进行研究并 找出解决对策将对整体生态系统的修复和发展
中文摘要
目前,我国正处于生态文明建设的关键时期,在推进山水林湖天草 统筹保护和治理的时代背景和现实需求下,对草原生态治理进行研究并 找出解决对策将对整体生态系统的修复和发展具有着非常重要的意义。 本论文以内蒙古克什克腾旗草原生态环境治理对策研究为题,逐步展开 了研究的核心内容、分析结果和作者观点。克什克腾旗位于内蒙古东部、 赤峰市西北部,总面积20673平方公里,拥有天然草牧场2676万亩。 草原是克什克腾旗最大的自然生态系统,其丰富的草地资源,为克什克 腾旗发展草原旅游业、畜牧业奠定了扎实的基础。克什克腾旗的草原类 型属于典型的干旱、半干旱草原,土质松散、温室效应敏感。然而,近 年来其草地生产能力下降,生态环境明显恶化,虽然东部草原生态植被 逐步得到恢复,但西部草原生态植被依旧逐年退化、沙化,局部地区严 重沙化。在此背景下,如何保护好克什克腾旗美丽的大草原,就是目前 克什克腾旗整个生态环境工作最为重要的一项内容。对于草原生态系统 的保护和治理来说,一直以来无论是国内还是国外的专家学者都在投入 非常多的研究和心血,从草原环境问题成因分析方面往往从两个点出 发,一是白然因素的角度,另一个是人为因素的角度;再者从草原治理 模式方面往往从三个点出发,一是从政府主导治理的角度,二是其他多 元参与治理的角度,最后是纯技术手段治理的角度,采取了一系列具有 针对性的政策措施、工程措施以及技术措施等等手段,各地区草原治理 及保护问题一直在稳步推进。本文在参阅诸多文献、掌握了解克什克腾 旗地区实际情况的基础上确定了论文的研究范围为内蒙古克什克腾旗 草原地区,研究内容以人为因素为主因,站在政府主导治理的立场上, 通过对克什克腾旗草原近五年的草原资源增长情况及草原监测数据同 期对比,以及对草原的真实准确地现状调查和环境治理所存在的问题进 行研究处理,将公共政策的制定、公共治理的手段、多元参与治理作为 了最为关键和重要的解决对策内容,提出了推进生态环境监管体制的改 革、完善制度保障、加大人力财力和技术的投入、推进草原生态治理工 程建设和管理以及构建草原生态保护社会行动体系等针对克什克腾旗 草原治理问题的具体解决措施。
目录
引言 1
(一) 研究背景和意义 1
1•研究背景 1
2•研究意义 2
(二) 国内外研究现状 3
1.国内研究概况 3
2.国外研究概况 6
(三) 研究内容和研究方法 7
1•研究内容 7
2•研究方法 7
结论 
引言
对于草原生态环境来说,做好其维护工作具有着非常重要的意义,这不仅关系 到一个地区整个生态环境的健康发展,对于促进社会环境的和谐稳定,也有着非常 重要的影响,目前草原退化、沙化、盐渍化已成为全球范围内面临并关注的问题, 更是成为了当下环境问题中最亟待解决的问题之一。一直以来,从国家政策到基层 政府、专家学者到牧区百姓都在采取各种措施办法来解决草原治理难题,但是效果 不算显著。根本原因在于草原问题并不是简单意义上的生态问题,而是关系到多方 因素,从某种程度上来讲,它属于综合性问题,需要通过多元主体协同参与、运用 多元化手段、多样化措施来解决才能促使草原生态环境持续健康发展。目前,我国 处于生态文明建设关键时期,在推进山水林湖天草统筹保护和治理的时代背景和现 实需求下,对草原生态治理进行研究并找出解决对策将对整体生态系统的修复和发 展具有着非常重要的意义。
(一)研究背景和意义
1 ■研究背景
党的十八大召开以来,以习近平总书记为核心的党中央将生态环境保护和生态 文明建设工作放在了前所未有的高度。把内蒙古建成我国北方重要生态安全屏障成 为了立足全国发展大局确立的战略定位。内蒙古地处于我国北部边疆地区,在内蒙 古地区草原具有着非常重要的作用。然而,在20世纪末到21世纪的初期,内蒙古 草原生态环境开始发生变化,问题逐年严重,草原生态环境系统严重失衡,外界对 草原生态环境的作用力逐渐超过了其环境承载力。对于这种情况的出现,主要包括 以下几种原因,一是人为因素导致,如过度放牧,破坏野生植被,以及对草原的过 度开采导致的草原失衡等环境问题的出现;还有,人为因素导致的各种污染问题, 污染源的出现也会导致草原问题的层出不穷。二是自然因素导致,如气候变化无常, 干燥,降水量低等问题也会影响到草原环境。在内蒙古地区6300万公顷能够利用 的草地当中,沙化退化面积草地已经达到3000多万公顷,所占比例已超过50%。同 时,优良的牧草比率正在呈现逐年下降的趋势,湿地面积在逐渐缩小、草地生产力 水平严重下降,甚至生物多样性也面临着严重的挑战,这些问题已成为各地草原共 性问题。一直以来对草原保护的研究,都比较片面,有关于草原治理方面的研究一 直非常的欠缺,不够系统深入。随着社会经济发展水平的日益提高,人们对于草原 生态环境的保护意识在逐渐增强,开始认识到必须对草原进行全面科学的治理,才 能够更好更快的促进内蒙古地区经济与环境的和谐稳定发展。
目前,国家通过出台科学合理的政策和切实有效地治理,草原生态恶化的情况 得到了很大程度的缓解,一些相对简单的、影响面小的问题均得到了合理有效的解 决。但是相对影响比较严重的问题,仍没有得到根本性的解决,还需要进一步挖掘 更加科学合理、长远持续的治理办法。针对内蒙古地区来讲,草原生态环境治理方 面仍存在着诸多问题:地方政府草原生态环境保护意识不够、监管责任缺位,生态 补偿机制不缺乏标准体系等等。举个具体例子,在政策应用角度上,当一个政策已 经完成制定,就需要积极采取合理有效的措施来推动这项政策的贯彻落实,而在实 施政策的过程中,需要采取合理有效的措施进行广泛推广,而非强制执行,强硬的 结果是造成社会公民参与程度的下降。这也很好地解释了为什么一些地区在相关政 策岀台之后,往往一开始会严格执行,到后期政策慢慢变成为形式主义,从而达不 到预期效果。分析这些问题的主要原因在于政策在制定的时候没有结合实际情况、 没有广泛征求群众的意见和建议,这不仅无益于环境的治理,甚至会影响当地人民 的团结,对当地日后的发展会造成不同程度的影响。党的十八大会议召开之后,以 习近平总书记为核心的党中央对生态文明建设作出了重要指示和具体措施任务,当 下,生态环境保护和生态文明建设工作已经成为了全国人民共同关注的重要任务, 因此,从中央、自治区、市到地方政府也在从政策的制定、治理资金投入等等方面 做很大程度的努力。在2019年全国两会期间,国家领导人习近平主席在参加内蒙 古代表团审议的时候明确的指出,我们一定要进行生态文明建设,一定要将生态文 明建设的工作做到位,同时需要确保环境的治理效果。总书记的殷殷嘱托进一步坚 定了内蒙古要以绿色发展推动高质量发展的决心和信心。内蒙古因其特殊的自然禀 赋,成为了我国北方生态安全屏障,而草原是内蒙古地区的主要生态系统之一,研 究草原生态系统的治理对策将会对我国生态文明建设有重要的理论贡献和实践意 义。
2.研究意义
本文研究的是克什克腾旗草原的生态环境治理问题。克什克腾旗草原不仅有着 内蒙古大草原的共性问题,还存在着区域性个性突出问题。克什克腾旗位于内蒙古 自治区赤峰市西北部,地处内蒙古高原中东部,草原是克什克腾旗最大的自然生态 系统,其丰富的草地资源,为克什克腾旗发展草原旅游业、畜牧业奠定了扎实的基 础。因其拥有较为特殊的地理位置,使得其地形地貌也表现出来比较复杂的特点。 不仅如此,当地气候条件属于比较多变的,致使那里的植被资源异常丰富,生物的 多样性特点凸出。
但是最近几年,克什克腾旗的整个生态环境系统遭到了非常严重的破坏,植被 的多样性也遭到了前所未有地破坏和减少,特别是随着旅游业、矿产资源开发以及 畜牧业的发展,当地的草原治理问题,更是尤为凸显,例如草原生态环境“三化” 明显、生态系统失衡严重、野生种植物物种明显减少、草原非法侵占现象严重、破 坏草原的违法案件增多等等,所以进一步保护好克什克腾旗的草原生态环境,科学 合理的治理和行之有效地解决目前面临的新困难和问题,有着非常重要的意义。
本文研究的主要目的是,通过对克什克腾旗草原所存在的问题进行多角度分析 与研究,从政府视角,提出可操作性强且能够持续改善草原生态环境的治理对策, 不仅还克什克腾一个美丽神奇的草原,亦能为推动整体生态系统的持续改善提供有 益参考。
(二)国内外研究现状
1 ■国内研究概况
国内的众多专家学者在上世纪八十年代起就开始对环境治理问题展开了研究, 到了二十一世纪,环境问题变得越发凸显,环境保护及治理问题引起了国家层面和 学术界高度的重视,在上世纪八十年代,我国政府针对环保问题召开全国第一次的 专题会议,也正是因为那次会议,首次进行了治理概念的提出,经过多年理论与实 践的结合和探索,对生态治理理论、生态治理指标体系等方面的研究逐渐成熟。从 当前的情况来看,我国专门针对于环境治理方面的研究算是比较多的,也较全面且 系统,然而关于草原生态治理方面的研究仍不够深入、不够针对性和可持续操作性。 从本文实际出发,紧紧围绕主题《内蒙古克什克腾旗草原生态环境治理对策研究》, 从以下几个方面查找文献了解并掌握国内外研究成果。一是了解目前国内生态治理 方面的研究现状,重点关注草原生态治理政策、对策以及措施;二是通过对克什克 腾旗草原生态环境现状调查,从而分析对草原问题造成影响的主要因素,结合具体 的因素提出针对性的解决措施。
(1)政策研究方面
曲格平就发达国家在工作当中所做的一些措施进行了研究与分析,同时分析了 经济发展与环境保护这两者之间所存在的关联,进而进行相关理论的提出,其明确 地指出,不仅需要保证经济的持续稳定发展,还需要做好环境保护方面的相关工作, 不能先污染环境,再采取治理的措施,而是应该结合系统有效的方式和理论来推动 我国生态体制建设理论的建立,同时需要进行相关政策机制的建立,也需要避免传 统的行政模式对整个生态环境的治理会造成不必要的阻力。1
孙远太选择对环境政策的四个维度展开了研究。第一个维度是对环境的目标, 第二个维度是对环境的主体,第三个维度是对环境的作用,第四个维度是对环境的 机制。就这四个维度分析了我国在环境政策方面所表现出来的相关问题,结合具体 的问题提出了针对性的措施与解决办法,就政府的立场展开需要对政策的实施和实 施的效果引起高度的重视,进一步加大管理的力度,同时进行市场的监督与管理, 建立高效精准的管理机制,形成系统多元的管理化体系。[1曲格平.关注中国生态安全[M]冲国环境科学出版社.2004.⑸]
王瑜,张天喜认为进入到21世纪之后,草原破坏面积尽管有了一定程度的降 低,但是通过相关数据可以非常明显的发现,我国依然有非常多的草原,在呈现逐 年退化的趋势,植被破坏的问题非常严重,土地沙漠化的问题一直也没有得到合理 有效的解决,同时虫害的问题也非常的恶劣,这也就直接导致了草原生态系统,没 有办法发挥出其正常的功能,畜牧业的发展也受到了非常严重的阻碍,内蒙古草原 生态治理需要亟待解决。大范围大规模的治理就是一项非常重要的任务,也是一个 非常紧迫的任务,其中政府是环境治理最为关键的主体。[2孙远太.当前我国环境保护政策述评一基于政策科学视角的分析[J].中国发展.2006⑷] [彳王瑜,张天喜.内蒙古草原生态治理中的政府责任[N].内蒙古大学学报,2012(05)
°邹巧丽,周伟•地方政府生态环境治理存在的问题[J].天水行政学院学报,2019.]
邹巧丽,周伟指出,地方政府在履行生态职能的同时,需承担起生态环境治理 的重任。在地方政府生态环境治理取得一定成效的同时,还存在着政府生态职能履 行不到位、生态环境治理制度保障不足等问题,有必要通过强化政府生态职 能履 行、完善生态环境治理保障制度、构建地方政府生态环境合作治理机制、健全监督 管理体系等路径来突破地方政府生态环境治理面临的困境。4
(2)治理对策研究方面
丁佩秋指出,需要通过有效的措施来进行草原保护机制的进一步完善,只有这 样才能够为草原生态保护提供最为坚实有力的保障,促使草原问题得以进一步的缓 解,进而充分发挥出草原生态产品功能。[5丁佩秋.内蒙古克什克腾我国草原生态保护制度研究[D].中国地质大学,2010.]
王皓田的观点是需要进行草原生态补偿奖励机制的建立,对于草原的治理工 作,做好对草原的保护和恢复,不仅仅需要政府的努力,而是多方参与共同协作才 能达到预期治理目标。所以在草原生态补偿的基础上,提出可以对草原保护付出贡 献的个人或企业一定的奖励,促使各方能够更加积极的,主动的参与到生态保护的 环境当中,进而为社会的发展贡献出自身的一份力量。6
梁贵霖,张宝生提出,传统的政府管理模式存在明显的弊端,而新公共管理理 论在这样的时代背景下应运而生。西方国家通过对传统行政管理模式的改革,政府 部门的行政效率得到了大大提高。[&王皓田.内蒙古草原生态环境退化现状及应对措施[J].经济研究参<2011(47):24-27.
了梁贵霖,张宝生.新公共管理理论在我国政府部门的应用研究[J].商业经济,2018.]
朱振瑛指出,草原环境问题的出现会对整个环境系统的可持续发展造成非常严 重的影响,因此一定要采取合理有效的措施,加大草原环境建设的力度,具体的措 施可以从以下几个方面的着手,要进一步加大对资源的保护力度,广泛实施退耕还 林的政策,将科学技术与草原治理有效结合,对产业结构进行合理的调整,走新型 工业化发展的道路。[朱振瑛.青海省杂多县草原生态保护建设发展思路[J].农业工程技术,2017(26).
9措吉.草原生态治理研究与分析[J].农业开发与装备,2018.
格日勒.内蒙古地区草原保护建设中的政府责任研究[D].陕西师范大学,2015.
□郭宇超.内蒙古草原生态补偿现状分析与对策研究[J].内蒙古统计,2019 (04).]
措吉认为,从青海地区的草原生态治理为例,其主要问题在于生态补偿机制的 不完善和政策力度的不到位,应通过合理的措施推进围栏封育工作,从而逐渐恢复 草原生态植被原貌。9
格日勒的观点是,当前补偿本质上属于政府职能的范畴,因此,对于政府职能 部门来说,需要最大限度的履行自身的职能,来承担自身的责任,然而实际困难是 当前生态补偿资金相对而言较为匮乏,运行期间的效率相对而言较为低下,运行的 成本相对较高等等,需要通过除政府以外的主体来分担才行。1°
郭宇超认为,目前内蒙古草原生态补偿制度仍存在很多问题,由于补偿标准定 的很低,导致牧民减少饲养畜禽量的同时得到的补偿不够弥补损失,达不到牧民收 入稳定提高的目的。门
(3)有关克什克腾旗草原生态环境治理方面
克什克腾旗近年来大力发展旅游业,以世界地质公园阿斯哈图石阵闻名国内 外,还有贡格尔草原、乌兰布统大草原在国内均享有较高的知名度。然而,面对草 原生态环境的脆弱以及退化,越来越多的学者开始关注这片土地,开展了一定程度 的研究。
周珂认为,克什克腾旗要想提高草原保护工作效率,必须从法治手段入手,要 完善和强化草原保护的立法工作,必须让政策跟着上,强制措施成为硬性约束,此 外,要提高全社会对草原生态环境保护的法治观念和思想意识,要两手抓落实。12
巴布拉,豪布尔,乌云指出,想要转变草地畜牧业生产方式,就必须正确处理 克什克腾旗草原全面保护、重点建设与合理利用之间的关系。I?
徐冰认为,克什克腾旗所处地区出现草原生态环境恶化的主要原因是由于人为 活动的干扰、不合理的垦荒、对草原地下资源的开采,过度放牧等等。应通过强化 草原建设、对草原的保护和对草原问题的治理,改善现状。14
2.国外研究概况
20世纪六七十年代,国际生态治理正处于刚刚开始的阶段,随着很多关于环境 治理论文的发表,国内外对环境治理开始引起足够的重视,人们对生态治理的整个 方向也进行了相应的建立,美国是最早建设生态损害赔偿制度的国家,上世纪80 年代,通过制定出台相应的赔偿制度,使人们的环保观念得到了进一步增强,在随 后,德国,日本,荷兰等国家也将生态治理提上了重要议事日程,纷纷在各国内出 台了相关方面的政策。与此同时,他们在理论方面的研究上也倾注了大量的时间与 精力,他们的观点主要围绕以下几方面,即有部分专家学者指出,生态治理最开始 的时候是政治学家所提出的。例如,美国的著名学者指出,首先人们一定要弄清楚 在什么样的条件下可以进行生态治理,并且在治理的时候必须进行相关政策的实 施,最终这个政策能够确保治理目标的正确达成。在相关报告当中明确的指出,在 全球范围内人们必须要对经济以及环境这两个要素引起足够的重视。需要从个人的 立场承担起经济要素与环境要素这两方面的重大责任。同时,还需要结合每个地区 的实际情况进行相关政策的制定,并且严格地执行。对于政策的制定,一定要结合 国家发展的实际情况,以及考虑到其他各方面的因素,错误的政策以及不合理的政 策会导致整个问题无法解决,甚至还会衍生出更为严重的问题,最终导致生态环境 面临严峻的后果。所以,科学、合理、可行的政策措施才能有效应对环境问题的治 理,从而真正改变受损环境,使得环境的压力得以缓解。约翰.W.郎沃斯和格里格.J. 威廉目森指岀,为了能够避免草原退化问题的出现,需要协调处理相关方面的政策措施。在对草原本身进行研究的基础之上,还需要进行深层次的研究与摸索,查找 出能够适合各个地区合理有效的草原治理办法,从而使得草原的发展能够更加美好, 沃尔特•威廉姆斯指出,在随着目前社会与经济的不断发展,未来的一段时间内, 草原问题还会出现很多难以预料的新问题。此外,对于草原本身来讲,地球人口数 量的进一步增加,以及人们对产业和其他各方面需求的增长会在无形中加重对草原 发展的负面影响。因此草原生态系统的治理可以说是任重而道远。
(三)研究内容和研究方法
「研究内容
近年来内蒙古克什克腾旗草原退化严重已引起国内外学者的广泛关注。从国家 层面,自2000年开始大力实施草原生态治理恢复的对策和方法,克什克腾旗积极 贯彻并得到了一定的正面效益,但是未能根本性改善克什克腾旗草原生态环境现 状。本文从内蒙古克什克腾旗草原生态环境治理的现状入手,站在政府主导治理的 立场上,通过对克什克腾旗草原近五年的草原资源增长情况及草原监测数据同期对 比,以及对草原的真实准确地现状调查和环境治理所存在的问题进行研究处理,通 过文献研究、定性分析、及调查分析等研究方法,整理出自己对内蒙古克什克腾 旗草原生态环境治理的观点和对策,希望本文的研究成果能对完善草原生态治理的 理论体系起到一定作用。
2.研究方法
本文主要采取了文献研究法、定性分析法及调查分析法等研究方法。
(1)文献研究法
通过广泛阅览和学习草原生态治理相关的图书资源和学术期刊等网络资源,进 行了大量的知识积累,也对此展开了一系列的研究与分析,充分的吸取前辈们的研 究经验,从中找出文章的主要观点和精华内容,这在一定程度上促进了自身知识面 的拓宽,为本人论文研究的方向奠定了基础。与此同时,通过收集各大数据库,查 阅克什克腾旗关于草原生态环境保护方面的文件材料,在立足现有的草原生态环境 问题分析和治理理论研究的基础上,结合克什克腾旗草原实际现状,以自身视角对 研究对象的可行性、创新性以及研究成果进行分析、对比、总结。
(2)定性分析法
结合当前克什克腾旗草原所存在的具体问题,以及其当前的具体发展情况,通 过合理有效的方式,分析了问题出现的主要原因,对相关问题进行了罗列,提出问 题出现的根本原因,提出如何面对当地草原治理问题的对策措施,来确保草原治理 的效果与质量。
(3)调查法
在2019年夏天,利用生态环境保护工作便利在下乡之余现场观察克什克腾旗 草原现状,同时通过与牧民的谈话和了解,摸清了许多真实的情况,掌握了许多实 际问题,对我下一步研究起到了很好的启发作用。不仅如此,通过与克旗统计局和 克旗林草局的积极沟通,拿到关于近年草原现状的重要数据资料,这些一手资料对 我的论文起到很大的数据支撑作用。
3.研究的创新点
通过查阅了大量的文献资料之后可以发现,无论是国内,还是国外都对草原治 理进行了大量的研究,但是在整体的研究方向方面,更多的还是针对于宏观方面的 研究,而针对基层地区,如克什克腾旗一样的旗县一级的研究较少,国外研究更是 少之又少。所以通过对克什克腾旗典型草原的生态环境治理问题进行研究,寻找更 加科学化的保护和治理对策及措施,这将对我国草原生态环境治理研究提供更加具 体、实践意义的研究结果,同时对往后的研究学者们提供很好地典型案例,起到由 此到比,由点到面的作用。这便是该论文的研究创新性所在。
一、草原生态环境治理的基本内涵及理论基础
(―)相关概念
「草原生态的概念
根据我国相关法律法规当中的概念解释指出,草原具体包括天然草原和人工草 地两种。对于天然草原来说,其中包括了草地,草坡以及草山等类别,属于草本和 木本饲用植物以及其地下土壤一并形成的自然综合体,具有特殊功能和特点。对于 人工草地来说,包括两种类别,一是改良的草地,另一个是还原的草地。需要注意 的是,对于人工草地来说,不包括城镇草地的内容。根据文献记载,草原生态是由 优势的生物群落与其环境所组成的一种功能综合体,是一个整体的生态系统。对于 草原生态系统来说,按其地带性区别可以分为两种类型。一种是温带草原,另外一 种是热带草原。温带草原往往分布在欧亚大陆温带地区,从多瑙河下游到东京,罗 马尼亚,直到我国内蒙古地区,这也是目前全球范围内面积最大的草原带,而热带 草原是以非洲中部,南美巴西直到澳大利亚大陆北部和东部为主要分布地带。结合 当下最为科学有效的分类体系对草原进行了分类,能够发现,植物学家本质上是将 草原视为一种植被的种类;但是对于地理学家来说,他们将草原视为自然景观的一 种;而对于草原学家来说,他们觉得草原是最为重要的放牧以及饲养的地点。通过 生态学理论可知,草原及其生物群落和所在生态环境之间存在紧密的联系并相互作 用,完成循环演替,从而维持整个系统的平衡。所以,本文所指的草原生态环境是 一个综合概念,包括整个草原生态系统,也就是包括草原本身及对草原生态产生直 接或间接影响的其他部分。
2.草原生态环境治理的概念
随着经济发展水平的不断提高,社会主体也开始呈现着多样化的趋势,参与环 境治理的格局也表现出越来越多元化的特点,这些主体包括多方面的内容,包括一 些政府组织,社会上的非政府组织,企业,社会中介组织,民间组织以及个体公民 等等。然而生态环境的治理是时代背景下应运而生且迫切需要的内容,需要越来越 多的人参与到生态治理的过程当中,本质上是国家与公民社会完美合作的结果。草 原生态治理是对于政府部门与非政府部门之间的合作,公共机构与私人机构之间的 合作强硬执行与自觉自愿之间的合作。对于国家来说,治理不再是监督和管理,而 是更多地体现在合同包工方面,这也颠覆了以往中央集权的方式,而是采取权力分 散的方式进行管理。
草原是大自然赋予人类的重要的财富,它给人们带来了非常多的效益,包括生 态方面的效益,经济方面的效益,社会方面的效益。但是,当地的人们从草原当中 取得利益的同时草原本身却不能因为如此而得到相应的补偿。美丽的大草原是人们 观光旅游的重要地点,草原为当地的经济与发展带来利益的同时,草原资源在被人 们无情地消耗掉。面对这种情形,人们以后往往不会主动采取措施对草原进行补偿。 这种情况下就需要借助于政府的力量对草原进行治理,因此,本文所研究的草原生 态方面的治理,指的就是政府借助于国家权利,主导推进草原生态治理模式的应用 和落实,促进草原生态环境不断的向好发展,解决草原目前所存在的主要问题。政 府部门在草原治理过程中展开了政策方面的研究,体制机制方面、措施手段方面的 研究以及后期评估督查方面的研究,促进形成政府,社会、企业以及公民个人多方 一同协作来治理草原的局面,达到草原和谐稳定发展的重要目标。草原生态治理的 基本要素包括以下几点,一个是治理的主体,也就是顺应时代要求,适应新形势、 新目标、新任务而建立起来的草原治理机构,另外一个是具体规划治理的方式方法。 随着人们生活水平的不断提高,在草原生态治理方面,更需要紧跟时代发展的步伐, 结合发展的主要趋势,来制定一个更加符合地区特点和现代化趋势,能够达成草原 治理目标的治理规划的建立。要对治理规划进行合理的管理,配足充分的人员,确 保人员的质量以及工作的效率,这对促进草原生态环境的建设具有着非常重要的影 响。通过人才的积极配合来促进草原生态治理步伐的进一步加快,从而使得整个草 原生态环境能够得到持续稳定的发展。草原生态治理工作需从政策的制定、日常监 督管理、应急处理等方面去加快治理步伐,对促进草原生态环境持续好转具有指导 统筹、科学管理、政策制定、落实执行、监管监测、打击违法等统一协调、步调一 致的综合性功能。草原治理的过程是一个综合性的过程,治理过程中需要运用多方 措施,包括行政方面的措施,经济方面的措施,政策方面的措施,教育方面的措施, 民俗方面的措施等等,通过一系列的措施来促进草原治理目标的达成,使得草原能 够得到更加可持续稳定的发展。
(二)草原生态治理的意义
一直以来,人们在草原保护方面都存在着较为片面的认识,往往都是等草原真 正出现问题了才开始进行治理,待下次遇到草原问题时,依然按照原先的方法对草 原问题进行治理,没有从根本上解决,从源头上预防,这样一来就导致了治标不治 本问题的出现。草原生态治理工作,是一项系统的工程,包括了诸多方面的内容, 其中有治理的主体机构,治理所采取的方式方法,还包括当地人民生态意识的转变, 社会公众的参与力度等等,需要动用全社会力量进行草原治理。在草原治理的过程 当中,必须要保持自身的原则,最大限度地发挥政府职能的重要作用,通过积极有 效的治理措施,使治理能够稳定有序的开展,在一定程度上降低政府的配置资源, 使得政府能够更加有效的进行工作梳理与调整,更加高效的为人民服务。对于草原 生态治理工作来说,不仅要关注到当前的发展,更要关注未来的发展,需要结合各 方面的力量来进行相关体制机制的建立,相关政策措施的完善,提高人们的生态意 识等等。不仅如此,通过草原生态治理,够实现当地经济与社会的和谐稳定发展, 能够使得草原与生态两者之间达到互相促进的目标作用,促进人民生活水平的不断 提高。治综上所述,草原生态治理是一项系统的治理工程和治理手段,不仅能治标, 更能达到治本的目的。
(三)草原生态治理的理论基础
1.治理理论
全球治理理论的主要创始人之一詹姆斯罗系瑙在其代表作《没有政府统治的治 理》文章中明确指出,治理与政府统治不是同义词,对治理进行了以下的定义,指 出治理本身属于活动领域的范畴,其本身就是一种管理的行为,尽管没有得到相关 方面的授权,但是依然能够发挥其一定的作用。治理虽在执行中以政府发号施令来 体现,但这不意味着治理的责任和界限仅在于政府部门,而是应该借助其他属于公 共事务范畴内的方式方法和技术手段,让多方管理与政府部门一同分担相应的责任 和事务,从而对公共事务进行更好地控制和管理。
2.新公共管理理论
新公共管理理论在新的时代背景下应运而生,西方国家通过对传统行政管理模 式的改革,政府部门的行政效率得到了大大提高。与西方国家相似,我国政府职能 模式改革面临同样的挑战,我国需要借鉴西方的改革经验,学习新公共管理理论, 进而提高政府的行政效率。新公共管理即倡导政府管理职能的市场化、推崇自由化 的管理、强调管理具有政治性质、并且倡导创业领袖。所以,我国政府部门应借鉴 西方新公共管理理论,将政府理念市场化建立企业型政府,政府机制柔性化建设服 务型政府,政府权力分散化建立分权的政府,政府职能社会化建设合作型政府,政 府行为规范化建设法治政府,政府管理信息化建设高效政府。
二、克什克腾旗草原生态环境基本情况
(-)克什克腾旗基本情况概述
1.自然地理情况
克什克腾旗位于内蒙古东部、赤峰市西北部,总面积20673平方公里,辖13 个苏木乡镇、3个街道管理办公室,全旗常住人口 20. 03万,是一个以蒙古族为主 体,汉族居多数,蒙、汉、回、满等10个民族聚居的地区。

三、克什克腾旗草原生态治理现状及存在问题
(-)克什克腾旗草原生态治理现状
近些年来克什克腾旗政府逐渐转变价值理念:由“经济建设优先”转向“生态 保护与经济发展相协调”,为有效治理克什克腾旗草原生态环境作岀了很多实际努 力和具体工作。
「广泛宣传草原法律法规
为了有效推进依法治草,近年来,克什克腾旗每年4月份根据工作需要确定不 同的宣传重点,组织大规模的草原法律法规宣传活动,使草原法规进厂矿、入万家。 全旗累计印发蒙汉两种文字宣传单60多万张,印发各类宣传册6. 3万余册。宣传 工作的大力开展有效增强了克什克腾旗广大群众依法保护草原、合理利用草原的责 任意识和法律意识。
2.草原保护与管理的政策体系基本形成
1998年克旗提出“生态立旗”发展战略;2009年提出了建设“全国生态旅游 名旗,全区生态畜牧业大旗,全市生态工业强旗”的战略目标;自2002年起,克 旗政府连续发布5个禁牧令,不断扩大生态功能区禁牧面积。相继出台了《克什克 腾旗转变畜牧业生产方式、推行草畜平衡制度暂行规定》、《克什克腾旗加强草原保 护管理办法》、《关于切实加强生态保护与建设的决定》《克旗人工草地管理办法》、 《关于进一步加强生态保护与建设的决定》等一系列草原保护、建设与管理方面的 政策性文件,形成了克什克腾旗草原保护、建设和管理的政策性体系框架,为草原 保护、建设和管理工作提供了政策支持,对于改善克什克腾旗草原生态环境发挥了 一定作用。
3.草原行政执法体系更加规范化
2002年克什克腾旗成立生态监察大队,2005年5月,在生态监察大队的基础 上组建了旗草原监督管理局,各苏木乡镇设立了草原监督管理所,负责克什克腾旗 的草原监督管理工作,是内蒙古自治区最早成立草原监督管理局的旗县。草原监督 管理局负责克什克腾旗草原监管执法工作,秉着公开、公平、公正的原则开展行政 执法工作,有效规范了草原行政执法体系和执法队伍。
四、克什克腾旗草原生态治理问题的成因分析
(一)体制制约,无法形成强大合力
目前,克什克腾旗的草原在保护和治理问题上存在最突出的问题就是没有整体 性的治理规划和明确的职责划分,导致各职能部门在执行职责任务时缺乏大局意 识,会更多维护自身的利益,仅仅将自身的工作做到位即可,鲜少考虑到整体的目 标利益。草原治理本身就是多方参与,共治共建的过程,然而面对这些存在的问题, 受现行体制的影响,各部门的职能分散、职能叠加等问题越发凸显,缺乏协调沟通、 出现监管盲区等等问题都在制约克什克腾旗草原治理监管工作形成强大的合力。例 如,克什克腾旗的草原监管部门包括林草部门、生态环境部门以及国土部门等很多 职能机构,面对错综复杂的环境问题,各部门间缺乏及时有效的沟通和协调,缺乏 综合执法监管的规范体系,缺乏有力的制度保障,生态职能往往被形式化和边缘化, 导致一些工作存在很多单位插手管理、一些问题不知谁来监管,职责模糊,责任不 明,体制机制没有办法顺畅的执行下去,对整个草原资源的保护工作没有办法得到 根本性的提高。然而,面对这些困境,克什克腾旗必须坚定不移贯彻落实深化改革 任务,加快改革进度。在这期间,如果不做好政府各职能部门间的协调,则很难开 展当下改革转型的关键期的草原生态保护相关工作,只有各部门进行紧密的配合, 积极合理的沟通,才能将多方力量集合在一起,形成一个强有力的草原保护推动力 量,对于后续的可持续发展奠定基础。
(二)相关政策机制不健全
对于克什克腾旗来说,在草原生态治理方面主要表现的问题中,最为关键的一 条就是制度不健全、政策法规不科学。健全科学、高效的政策机制是做好一项工作 的前提,也是保障有序发展的重要基石。现有的生态保护政策缺乏法律界定,导致 经济发展与环境保护相冲突时,往往给经济发展让路。同时,很多政策法规直接照 搬照抄上级制定的规章制度,缺乏科学的规划和结合地方实际的考虑,导致制度成 了摆设,可行性不高。再者,缺少环境信息的共享制度、多方监督管理机制、政策 制度协商制度、评估考核制度、综合执法制度以及后监察制度等长效机制的建立, 导致各地区对草原环境的信息获取渠道闭塞、信息掌握不精确,责任监管不到位、 追责问责无依据等一系列的问题。最后,政策法规的制定缺乏真正的民主化,政府 对政策的制定和出台主动性不高,草原生态保护相关政策的地位还需要进一步提高。
五、完善内蒙古克什克腾旗草原生态治理的对策建议
(一)推进生态环境监管体制的改革
「加快落实机构改革
长时间以来,我国的环境保护工作一直存在职能分散、地方保护主义问题严重, 这些问题的难以解决在极大程度上影响着地方环境保护工作的正常运转,对环境问 题的统筹监管造成了严重的影响。2019年1月内蒙古自治区党委办公厅、自治区人 民政府办公厅印发了《内蒙古自治区生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革 实施方案》,积极推动改革工作,2019年9月克什克腾旗环境保护局正式更名为赤 峰市生态环境局克什克腾旗分局,目前正处于改革大潮之中。在此之前,克什克腾 旗国土资源局已更名为克什克腾旗自然资源局,克什克腾旗草原监督管理局与克什 克腾旗林业局合并为克什克腾旗林业和草原局。随着国家深化改革大步调,各领域 机构改革、生态环保垂直管理改革、综合执法改革将很好地解决当前一系列问题, 如地方政府及所属部门的监管责任落实难,地方政府保护干预导致监测、执法难执 行,生态环境监管队伍规范难的问题都将得到有效解决;再者,落实机构改革能够 有效解决过去环境管理职能分散、责任不明的问题,进一步强化地方党委和政府的 主要责任,资源得以整合,责任主体更加明确,从国家层面,对工作更加畅通无阻, 对上可以集中生态环境保护的总控能力,可以统筹规划、统筹协调,实现环境资源 的合理利用和科学监管。
2.更新思想观念改变工作作风
生态文明建设的着力推进和生态文明体制的改革充分证明了党中央从顶层设 计上的生态意识转变,而各级政府自上而下的顺畅落实是由新时代的思想意识所决 定的。然而,彻底转变生态意识的关键在于强化学习和宣传教育,通过扎实开展生 态文明理念和价值观的教育培训工作,使各级领导、行政执法人员、关键岗位负责 人员先行提高政治站位和思想认识,使政府部门在决策执行期间能用正确的价值观 来看待事物、用生态观念去思考问题、用大局观念去解决问题。不仅如此,对体制 内部的宣传引导也非常重要,合理引导并宣传教育行政执法人员、行政决策人员将 影响地区经济社会发展道路的走向。对于克什克腾旗,草原生态环境具有极端重要 性,只有将生态文明理念、生态环境治理理念渗透到政府工作的各个层面,加快更
新思想观念,摒弃“GDP”论英雄的旧观念,以可持续发展为总任务,切实转变工 作作风,把保护和治理草原放在首位,作为推动地区发展的立足点,来竭尽全力地 保护,使之不断改善,为发展生产力创造良好条件,形成治理草原就是发展生产力, 治理草原就是推进可持续,治理草原就是提高地区知名度和影响力的观念,为促进 社会绿色可持续发展提供有力保障。16
3.明确部门职能
克什克腾旗的草原主要监管部门虽然是林草局,但是针对草原损害问题、草原 治理问题难以做到协调统一,得不到有效解决的还有一个原因是政府职能部门的职 能过于分散、权责模糊导致的。没有高效的沟通协作,职能分工不明确、标准体系 不统一、治理方法不科学会使部门之间出现各自为政、越权行政甚至监管盲区。因 此,需对资源进行重整,对职能进行明确划分,细化每个部门的责任义务和任务分 工,每项工作有牵头单位、有配合部门,最终对政府负责。要创建高效的沟通机制, 横向部门间的协调机制,推动每个责任部门在草原生态的治理和保护工作上的权责 意识,从而高效完成工作任务。再者,纵向部门间也要建立高效协调机制,加强沟 通协调,确保思想和行动的统一,各谋其政、各司其职。通过构建环境信息平台, 共享重要信息,提高上下部门间的精准信息传达率。要充分利用基层生态保护阵地, 明确划分乡镇级环保单位的草原生态保护和治理职责分工,发挥其执法更灵活,监 督更灵便的特点,提高政府部门的办事效率。只有各级政府统筹调度、各级部门各 尽其责,才能确保克什克腾旗草原生态环境治理工作的高质量完成。
结论
自20世纪末期以来,内蒙古克什克腾旗草原由于人们肆意的利用与破坏,生 态环境开始恶化,正面临诸多问题。尽管最近几年人们开始对草原环境问题引起了 高度重视,当地政府也在积极采取合理有效的措施对其进行补救,使草原环境问题 得以缓解,生态建设得以推进,生态失衡等问题也得到了明显改善。但是不可否认 的是,因为人们长时间处于传统落后的思想当中,在过去有关草原生态环境的治理 方式与当前的治理需求存在着很大的差距,这也就造成了草原在具体治理的阶段表 现出治理的机制不够健全,治理的措施不够完善,部门的监督管理没有进行到位等 等问题。由于克什克腾旗拥有丰富的自然资源,一直以来是通过对外输出产品作为 主要生产方式,尽管促进了当地人民生产生活水平,但是传统粗放式,掠夺式的发 展道路,与克什克腾旗的未来发展趋势存在不兼容性,这种发展道路不仅不能有效 解决草原不断恶化问题,也会使外部输出的生产方式停步不前。所以,克什克腾旗 必须采取有效措施,做出切实改变。在经济可持续发展方面,积极推动产业转型升 级,提高产业整体水平,促进产业朝着中高端发展;在草原生态治理方面,加快推 进体制改革、完善制度保障,进行区域合作机制和多元化治理结构的建立并长效运 行。只有经济发展和生态保护双向并举,攻坚克难,始终坚持正确的发展观,坚定 不移走绿色发展新路子,才能够从根本意义上将草原生态环境的问题得以根本解 决。克什克旗草原生态治理关乎到多方面的因素,包括草原生态学的内容、社会经 济学的内容以及公共管理学科的内容。所以,草原生态治理工作是一个长期的、系 统化的工作,仅仅依赖技术手段进行治理是无法到达可持续发展目标的,必须统筹 规划,以克什克腾旗草原实际情况为出发点,用公共管理相关理论作支撑,完善制 度建设作保障,重视治理政策制定、执行中的科学性、使用性和可持续性,完成科 学、高效、合理的生态治理体系的建立工作,才能达到预期治理效果和长远受益目 的。因本人知识水平的局限,本文的研究尚有许多不足,关于内蒙古克什克腾旗草 原生态环境治理的对策研究还需要通过实践进行进一步的印证和巩固,本人会在今 后的学习与工作中进一步完善并跟踪学习。