内蒙古地方政府公共危机应急管理研究

来源: 未知 作者:paper 发布时间: 2020-04-17 17:00
论文地区:中国 论文语言:中文 论文类型:MPA论文
在国内民族区域社会不稳定因素增长的背景下,突发性公共危机的频 繁爆发给社会稳定带来的危害日渐增多,阻碍了民族区域可持续发展。构 建一套稳健、成熟、和民族区域具体情况
中文摘要
在国内民族区域社会不稳定因素增长的背景下,突发性公共危机的频 繁爆发给社会稳定带来的危害日渐增多,阻碍了民族区域可持续发展。构 建一套稳健、成熟、和民族区域具体情况相适应的应急管理机制,有助于 高效处理新政治格局下的突发状况。本文以内蒙古地区作为实例分析对 象,对其在公共危机应急管理领域的现状进行分析,梳理了已取得的成绩, 并对目前存在的问题进行探究,借鉴国外的成熟经验,提出对公共危机应 急管理工作有益的对策。
文章将“复杂系统理论”、“公共治理理论”作为理论依据,以锡盟 "2. 23”银漫矿业井下重大运输安全事故和乌兰察布“4. 24”伊东化工爆 燃事故为切入点,利用文献分析、归纳演绎等方法总结出内蒙古地方政府 公共危机应急管理建设在应急管理法律层面、危机预警预防层面、信息沟 通传播层面、应急组织构建层面存在着问题。剖析这些问题背后的原因, 认为存在缺少强有力的法律体系做保证;预防、预警工作力度不足;信息 沟通机制不完善;专业人才队伍建设不足等因素。
文章在借鉴美国、德国等成熟经验的基础上,提出应该从四个方面提 升区域政府应对突发公共事件的水平:建立成熟的法律法规体系;完善预 警机制,优化预防制度;构建高效的信息沟通机制;加强专业人才队伍建 设,提高专业化程度。
目录
引言 1
(一) 选题的研究意义 1
(二) 国内外研究概况 1
1.国外研究综述 1
2.国内研究综述 2
(三) 研究内容与研究方法 4
结论与展望 38
引言
(一) 选题的研究意义
现阶段,中国已经成为公共危机突发事件爆发最频繁的国家之一,爆发的公共危 机具有随时性、多样性等特征。构建成熟的公共危机处理机制是全世界任何国家都应 该积极面对的课题之一。如何提高处理公共危机事件的能力是不同国家、政府都必然 要面临的重要政治问题之一,也是衡量各国政府权威性的准绳。
政府是实施公共服务的主体,是公共政策的决策者,能够高效地处理公共危机事 件,是政府必须履行的重要责任之一。怎样构建一套成熟、规范的公共危机应急管理 制度,可以在第一时间做出反应,迅速处理公共危机事件,降低公共危机事件的危害, 也是内蒙古政府应该解决的实际问题之一,这关系人民群众的利益,也是保证内蒙古 地区生活、生产顺利进行,实现可持续发展的有效路径,同时也是树立内蒙古政府的 权威性和公信力的绝佳时机。
内蒙古自治区地处我国北部,社会经济发展水平差异明显,生态环境恶劣,多民 族群居,国内外政治环境相对复杂。在企业短期经济增长与政府以持续发展为目的监 管之间的矛盾不断升级的背景下,经营性、生产性安全事故集中爆发,公共危机事件 的诱发因素日益多元,需要构建和优化区域性地方政府的公共危机管理机制O现阶段, 内蒙古区域的公共危机应对机制成熟度不高,毋庸置疑,这将成为威胁地区持续性发 展的毒瘤。所以,构建区域性高效的危机应对管理机制对于保证整个地区的和谐发展、 维护社会稳定和促进经济稳步增长具有关键作用。只有不断优化公共危机应急管理机 制,做好民族团结的政策宣传,才能保证民族区域的稳定发展。
在全新社会环境下,文章尝试以内蒙古的公共危机应急管理现状作为探究对象。 通过参考相关文献,将国内外发展实践进行对比,对内蒙古地区现有的危机管理机制 和政府应如何应对多样化的危机事件进行分析研究,从危机意识的树立、应急管理过 程中信息沟通治理、应急管理体系的建立、应急管理的保障机制等多个不同方面阐述 内蒙古地区应急管理的现状,最终提出了符合内蒙古地区实际情况的关于公共危机管 理方面的建议。
(二) 国内外研究概况
1・国外研究综述
艾里斯的《决策的实质》是处理危机事件的“开山之作”,此书从行政监管、公 共关系等视角就如何应对公共危机事件进行了叙述。20世纪80年代,西方学术界开 始从多种层面和视角对公共危机管理的相关问题进行论证,而且取得了较显著的成 效。史蒂夫•菲克和罗森塔尔的公共危机管理经典文献为西方社会在实践中处理公共 危机事件提供了理论支撑。在世界经济迅猛发展的背景下,20世纪90年代,公共危 机已经成为世界不同国家政府关注的重点问题。尤其在美国的“9.11”事件、SARS 病毒以及印度洋海啸等一系列严重的公共危机事件接连爆发的背景下,学术界开始高 度重视公共危机的管理。其中,艾瑞克和丹•汉森撰写的《社会转型期危机管理》和 罗伯特•希斯的《危机管理》成为全球不同国家处理公共危机事件的理论支撑。具体 而言,西方对公共危机应急管理的研究划分为下面几个不同方面:首先是针对危机应 急监管方面,世界上先进国家都专门设立了公共危机应急管理的专业部门,比如美国 在“9.11”事件之后成立了联邦调查局紧急事务部来处理应急管理的相关事务。除此 之外,发达国家还利用立法等措施不断增加应急管理的强度。其次,西方国家在危机 预警方面的研究也取得重大成果;第三,针对危机应急管理进行全面研究,在危机生 命周期方面取得较大成就的学者罗伯特•希斯认为政府应对应危机管理的“4R模型”, 将危机生命周期根据模型确定为缩减、预备、反应、恢复不同类型,⑴但是管理专业 学者密特罗夫则持有不同意见,将其划分为信号预测、探测和预防、控制损害、恢复 和学习五个不同阶段。对危机生命周期进行划分,分析总结针对不同阶段的处理方式, 为地方政府构建高效、科学的危机管理制度提供了清晰、全面的框架体系。
罗伯特•希斯提出,治理危机最有效的手段就是提升民众的危机辨别能力。所以, 利用成熟的危机应急管理机制和全面的危机应急管理制度,强化政府对危机的预警和 处理能力,可以最大限度地降低危机给整个社会带来的危害。
现阶段,西方的公共危机应急管理研究已经形成了针对预防、预警、响应、处理 以及事后恢复的评估体系,并在专业理论和具体实践方面都取得显著成效。
2•国内研究综述
溯源到古代,我国自古以来就有危机管理的理念,一直传承至今。“亡羊补牢、 为时未晚”、“存而不忘亡,安而不忘危,治而不忘乱,思所以危则安矣,思所以亡 则存矣”等都是此种思想的映射。伴随着“9.11”事件、SARS等危机事件的全面爆 发,国内公共危机管理的着重点从企业转移到政府,引起学术界的轩然大波。潘光出 版的《当代国际危机研究》是国内首部研究公共危机的专业著作,对世界各地的多个内蒙古自治区作为我国少数民族聚集的重要区域,应急管理应该以保证少数民族 的安定、稳定和繁荣发展为根本前提。张志忠《平安内蒙古建设研究》中,提出内蒙 古应该构建科学的应急管理,按照高度警觉,及时反应,以人为本,依法设定,权责 分明,信息公开,科学高效、适度有序的原则具体实施。丛志杰在《内蒙古地区突发 公共事件预警机制研究》中提出,根据内蒙古地区生态环境脆弱、自然灾害多发的特 点,应该建立自然灾害、公共卫生等突发性事件的应急预警制度。张国民《内蒙古 SARS阻击战》中,阐述了内蒙古不同区域在面对SARS时的应对措施,分析了在处 理公共危机事件中内蒙古应管理部门的作用、有关管理章程的制定以及经验教训,说 明应该建立预防机制,以降低灾害产生的损失。总体来说国内目前的公共危机应急管 理从注重企业应急管理转移到了政府应急管理,也实现了从理论到具体实践的过渡性 研究。研究范围也从国外开始逐渐转向国内的公共危机事件处理状况。
(三)研究内容与研究方法
1.研究内容
文章在分析内蒙古自治区公共危机目前状况的基础上,结合近年来区内典型案 例,找出内蒙古地方政府在处理危机事件中的优势和弊端,学习西方国家发达经验, 完善内蒙古自治区公共危机管理体系。
文章首先阐述了研究目的和意义,列举了国内外对公共危机应急管理的现阶段状 况,并解释了公共危机应急管理中存在的各项理论,然后分析归纳总结当前政府在公 共危机应急管理建设过程中取得的成效和存在弊端。文章利用比较分析的方式总结了 国外先进经验,剖析西方国家在公共危机应急管理方面的成功做法,把国外公共危机 管理的成功理论和实践经验与内蒙古自治区的具体实践相结合,提出应当从四方面着 手提升内蒙古地方政府公共危机应急管理能力:完善应急管理体系;加强预警能力; 建立沟通机制;优化人才队伍。
2.研究方法
为了能够更全面地对内蒙古自治区政府的公共危机管理进行探索性研究,提出科 学的建议,文章利用了多种研究方法。
(1)文献分析法
文章在中国知网、维普数据库等以公共危机、应急等为关键字,搜集整理了国内 外关于公共危机处理的资料,整理借鉴西方发达国家在公共危机应急管理方面有关论 述、研究论文和学术报告,将专业理论和具体实践结合,分析政府公共危机应急管理 的学术资料。
(2)对比分析法
比照国外先进公共危机应急管理模式,分析内蒙古地方政府在公共危机应急管理 中存在的问题。
(3)归纳演绎法
经过阐释内蒙古自治区公共危机应急监管的个体案例,总结致使问题出现的原 因,找出具体案例中公共危机应急管理方式、体系的弊端。
(四)论文的创新性
文章在内蒙古自治区公共危机应急管理研究中,对当前造成内蒙古地方政府公共 危机应急管理诸多问题的原因进行分析,就国外先进的公共危机管理模型进行了系统 总结,有一些具体的观点创新。
一、相关概念和理论依据
(一)相关概念
1•公共危机的概念
所谓公共危机就是脱离正常轨道的过程和不平衡状态。学界的研究人员对公共危 机的基本概念作出差异化的界定。相关研究人员提出,公共危机就是社会遭遇自然变 故、重大疫情和大范围暴动、武装冲突和战争等,导致社会稳定安宁受到重大影响, 从而使人民群众的生命、财产遭受重大损害。[2】还有一些观点认为,公共危机就是因 为内部、外部不稳定要素的改变对社会稳定、社会利益造成冲击的一种危险状态。重 大的突发事件往往标志着公共危机的爆发,其不一定具备突发性特征,也有可能是逐 渐演变而成,进而对社会的安全稳定产生不良影响。公共危机的应急管理人员应及时 做出高效的决策,避免事态持续恶化。⑶
2•公共危机的特征
公共危机一般有下面几个特点:
社会性:公共危机牵涉的范围较广,囊括政治、经济和文化等多个方面,涉及与 其相关的各方利益,与此同时,公共危机也会对人民群众的生产生活产生较大的负面 影响,这极大的影响了社会的稳定。
危害性:毋庸置疑,公共危机的爆发会对整个社会产生负面影响,成为社会稳定、 健康发展的阻碍因素,对公私财产、社会安全、人民利益等产生重大损害,此种伤害 可能短时间内凸显,也有可能产生长远的影响。
突发性:公共危机具有突发性,在未能预测的情况下突然发生,假如危机爆发, 未能第一时间采取科学、有效的制止措施,极有可能让整个事态升级,为全社会的稳 定运行带来较大伤害,此种突发性的公共危机事件需要工作人员第一时间做出决断, 降低损失,削弱不良影响。
不确定性:公共危机爆发的时间、地区、属性都具有随意性,其发展结果无法预 测。在公共危机发生之前、发生中以及发生之后,会出现信息沟通不畅通、信息冗杂 等情况,并造成应急管理人员信息掌握不精准,无法实行准确的判定。公共危机事件
[2]谢晴晴.治理视阈下地方政府危机管理能力的问题及对策[J].管理观察,2019(03):71-74.
⑶张娟.我国公共危机治理中的多元主体协作路径探讨[J]现代商贸业2019,40(05):115-116. 也会由于一系列不确定因素进而引发后续不良影响,从而产生“涟漪效应”,造成次 生伤害。
结果双重性:公共危机的爆发往往带来双重影响,可以理解为公共危机在对社会 产生负面影响的同时,也有可能带来正面的影响,此种转化在某种意义上取决于应急 管理人员是否能科学应对。
内蒙古地方政府公共危机管理的现状及存在的问题
内蒙古自治区政府对公共危机应急管理的建设高度重视,取得了些许成效,但是 仍然存在不足,本文以锡盟“2.23”银漫矿业重大运输安全事故和乌兰察布“4.24” 东兴化工爆燃事故为切入点对此进行详细分析。
(—)典型案例
1 •锡盟"2.2355银漫矿业重大运输安全事故始末
2019年2月23日,上午8时20分许,位于内蒙古自治区锡林郭勒盟西乌珠穆 沁旗的银漫矿业有限责任公司(以下简称银漫矿业)的通勤车在往井下运送作业工人 过程中失去控制,撞向辅助斜坡的巷道上,造成严重伤亡事故,15人当场死亡,1 人在送往医院途中死亡,4人在医院救治过程中死亡。共计伤亡人数30人。
银漫矿业成立于2005年11月,是上市企业兴业矿业的全资子公司,以生产银、 铅、铜等多种金属矿产为主要支柱产业,年生产能力165万吨。此银漫矿业所在矿区 是中国历史上地质勘探投入资金最多、施工难度最大、已勘探察明的储存量最大的银 多金属矿。2015年4月,银漫矿业取得了项目核准;2016年12月,取得了内蒙古自 治区原安全生产监督管理局安全设施设计审查的批复和变更许可批复,准许施工建 设;2017年上半年,完成了项目主体建设并进行验收;2017年8月,取得了安全生 产许可证,开工生产。
“2.23”事故发生后,锡林郭勒盟盟委和西乌珠穆沁旗旗委高度重视,成立了以 盟委书记罗虎为总指挥,相关部门领导为成员的救援指挥部,开展救援工作。因受伤 人数较多,用血量大,锡林郭勒盟中心血站库存告急。24日早晨6点,锡林郭勒盟 政府在西乌旗召开有关“2.23”重大突发性事故的新闻发布会,会议上公布了银漫矿 业重大伤亡的具体情况。
2月26日,银漫矿业“2.23”事故的调查结果显示,造成此次重大事故的原因是 企业购买非法运输车,并违法进行改装,事故车辆的核载人数为30人,但事发时实 载50人,严重超载,且涉事企业还将救援设施斜坡道用于日常井下人员运送,违反 了安全设施使用的相关规定。
事故发生后,公安机关对11名企业负责人实施了刑事强制措施。锡林郭勒盟纪 委对在“2.23”重大事故中,存在涉嫌违纪违法行为的多名政府工作人员进行纪律调 查,其中包括前西乌旗旗委常委、副旗长高晓波和西乌旗应急管理局党组书记、局长 司全成等人。
“2.23”特大安全事故发生后,国务院安全生产委员会对“2.23”重大事故查处 实行挂牌督办。要求内蒙古自治区政府组织有关部门抓紧进行事故调查,研究提出处 理意见,事故调查要在60日内完成。事故调查报告(初稿)报国务院安委会办公室审 核,由自治区人民政府负责批复结案,并将调查报告在社会上公开发布。应国务院安 全生产委员会和国家应急管理部的相关要求,内蒙古自治区政府成立了 “2.23”事故 调查组,调查组以自治区政府常务副主席马学军为组长,下设5个工作组,由8个厅 局有关单位的人员组成,共计33人。
为了更全面了解事故情况,记者多次走访该企业,该企业门卫告诉记者,现银漫 矿业已经停工,工人均已放假,要采访就到西乌旗政府。记者随后在案发现场,发现 工厂似乎并没有完全停工,仍然能看到有工人出入。
2•乌兰察布市"4.2455东兴化工爆燃事故始末
2019年4月24日2时55分,位于内蒙古乌兰察布市卓资县境内的内蒙古伊东 集团东兴化工有限责任公司(下称“东兴化工”)PVC车间发生爆燃,造成4人死 亡,3人重伤,2人轻伤,30人轻微伤,车间设备损毁,直接经济损失数亿元。
当日,应急管理部立即成立爆燃事故处置工作领导小组并召开防风险保稳定视频 工作会议,强调该事故暴露出危化品存放存在风险,必须果断采取整改措施。同时, 内蒙古自治区应急部门派遣工作人员,到事发现场指挥工作。乌兰察布市、卓资县政 府启动应急预案,成立事故应急处置救援指挥部,下设现场救援、医疗救治、环境监 测、心理辅导等9个专项组开展工作,规避二次伤亡事故的发生。
东兴化工是内蒙古伊东资源集团股份有限公司(下称“伊东集团T的全资子公司, 公司位于乌兰察布市卓资县旗下营工业区,曾在三年前因为非法转运倾倒有害化工废 料受到行政处罚:2016年6月东兴化工未通知卓资县环保局,私自转移2车共计80 吨废氯化汞触媒到河南省境内,其中的39吨被非法倾倒在河南境内,且滞留了 2个 月未进行妥善处理。2016年8月,乌兰察布市政府作出对东兴化工进行经济处罚, 对相关责任人进行行政处罚的决定。
三、内蒙古地方政府公共危机应急管理存在问题的原因分析
内蒙古政府作为公共危机应急管理工作的指导部门,尽管近些年在公共危机应急 工作中取得了一些成绩,但是依旧暴露出管理制度化运转能力欠缺、事前预警工作不 充分以及引导舆论能力不足等弊端,引起以上现象的原因有法律制度不成熟、预警工 作准备不充分、信息公开和沟通机制不完善、缺少专业化程度高的人才等。
(一)公共危机应急管理缺乏健全的法律体系的支持
法律法规的缺失导致内蒙古在处理公共危机应急管理的过程中没有强大的法律 体系作为支撑,不同职能单位的应急行动不能依法行政,在处理重大公共危机事件中 需要辖区主要领导指挥坐镇,这是造成现阶段内蒙古政府公共危机处理过程中“个人 主义色彩”凸显的重要原因之一。
1•系统性的法律规范还有待完善
为了能够更好地处理公共危机事件并做好善后工作,我国以《突发事件应对法》 为基础,颁布了与之相匹配、相补充的一系列法律条文,然而因为《突发事件应对法》 本身存在缺陷,同时近几年公共危机事件呈现多样性特点,旧的法律条文无法应对新 形式的公共危机,为公共危机应急管理具体实践工作带来很多麻烦,同时国家层面也 没有构建起成熟、体系化的公共危机应急管理规章制度,造成地方政府很难制定出和 本地区实际状况相适应的地方性法律法规。现阶段,内蒙古自治区有关公共危机应急 管理的法律数量占总法律数量的比例是14.2%,政府规章制度占总规章制度数量的 3. 2%,制定了例如《气象灾害防御条例》、《防震减灾条例》等地方性法律法规,但 针对对象是不同领域爆发的公共危机事件,适用范围的局限性较大。尽管内蒙古自治 区政府已经构建了多个领域内的应急管理相关规章制度,然而没有提纲挈领式的文 件。|⑷公共危机所展现的复杂性特点使单个部门都无法独立应对危机,必须要求不同 部门之间协作配合,通力合作,没有总的协调制度,只能造成部门之间运作失调、效 能低下,不利于应急管理工作的有效落地执行。
2 •现有法律规范缺乏一致性和权威性
内蒙古自治区目前在开展具体的应急管理实践中,不能做到“依法执行” O尽管
[14]张梦航,陈凌.地域范围内公共危机决策的信息联动机制研究[J].图书馆学究,2016(20):2-7. 地方政府已经制定了一系列处理危机应急管理的法律文件,然而大部分都只是局限于 单一领域内的条文,如一盘散沙,没有纲领性的法律做指导。同时,立法单位和执法 行政部门应该做到有效沟通,使法律法规更具有可操作性,避免因“保护主义”,破 坏法律的公正性。
因为没有纲领性的法律文件,造成目前内蒙古自治区应急管理方面的立法质量参 差不齐,碎片化、分散化特征明显,缺少一致的执行标准,不同法律之间过渡性、衔 接性全然丢失,更有甚者出现相互矛盾的状况,大大削弱了法律规范的公信力,不能 为处理公共危机事件提供强有力的法律支持。
3.应急预案未及时立法
截止2018年内蒙古自治区制定并且颁布了《内蒙古自治区突发公共事件总体应 急预案》和24件专项预案、70件部门预案,同时各盟市、区县内也相应的发布了多 项应急预案,不过上述预案仅仅停留在政府公文层面上,未能积极“立法”,形成法 律效力,导致预案权威性不足,未能对自治区整体的公共危机应急管理问题起到实质 性的影响。
一直以来,内蒙古政府在公共危机管理领域的总立法数量少于沿海发达省市,覆 盖范围相对单一,大多都聚焦在安全生产方面,未能对于不同方面、不同属性的公共 危机事件颁布对应的法律条文。
四、国外政府公共危机应急管理的实践经验及其启示
西方发达国家在最近几十年逐渐意识到公共危机应急管理对某一区域甚至整个 国家的稳定发展都起着至关重要的作用,它们不断在处理公共危机事件的过程中积累 经验,已经构建起合理、健全的应急管理体系,美国和德国的经验尤为丰富,是值得 我们学习的典范。
(一)美国公共危机应急管理的实践经验
美国已经建立较为完善、成熟的公共危机应急管理体系,有明确的法律法规为应 急处置保驾护航,设立了单独的指挥单位,制定较为成熟的实行方案,最终形成了一 整套高效的应急管理体系。
1・建立健全的法律法规
在20世纪70年代,美国颁布《国家紧急状态法》,健全了囊括《国家安全法》 等多部法律的公共危机应急管理体制,把公共危机预防、处置、安置等纳入到法律框 架范围内,明确阐述了中央和地方的职责范畴,从而为公共危机应急管理建立起一个 具有整体性的法律框架。
2.制定相对完善的公共危机应急管理实施方案
美国州、市等基层政府在借鉴其他地区公共危机应急管理成功经验的同时,颁布 了符合本地区情况、实践性强的管理措施方案,明确规范了预警、应对和安置步骤及 内容,不同部门的工作责任和具体措施实施准则。成熟的应急管理实行计划对于建立 完善的应急管理机制,明确各部门的职责分工,杜绝失职推诿的现象是十分有力的。
五、提升内蒙古地方政府公共危机应急管理的对策建议
内蒙古自治区政府公共危机应急管理水平的进步离不开中央的大力支撑,首先需 要全国人大和国务院在立法上从国家层面出台并完善相关法律法规,而且内蒙古地方 政府也应该不断完善本区的立法工作,健全公共危机应急管理法律制度;强化在公共 危机的预防、处置和安置等方面的工作强度;完善政府应急的信息传播体系;壮大处 理公共危机专业化人才队伍。
(-)完善公共危机应急管理相关法律规范
从国家维度上审视,需要优化以《突发事件应对法》为中心的法律条文,确定职 能部门的职责和权力,确定行政监督和责任追究标准。从内蒙古区域性维度上审视, 需要遵照立法权限,根据地方实际情况补充和完善法律规章制度,以利于地方发展为 出发点,优化区域公共危机管理机制。
1•制定内蒙古盟市级公共危机应急管理相关法规
第一,确定不同部门的职责范畴。公共危机事件的预防、处理和安置不是凭借单 一行政部门一己之力就能够完成,而应该通过多个部门之间的相互协作,合力完成。 所以各职能部门的职责权限需要用立法的形式确定下来,例如明确公共危机的现场指 挥权由哪个部门执行,何种情况可以调动警察,能够采用什么样的应急手段和技术等 关键性问题。
第二,细化应急管理步骤和实际操作的实施细则。从立法层面确定政府组织应急 管理需要遵守的规章制度,应急措施实施的标准,以法律的方式规范应急处理中涉及 到的资金使用等问题。加强应急管理人才团队建设,匹配相适用的装备和物资。
第三,细化监管和责任认定标准。优化公共危机应急管理中监督和责任认定的法 律条文,确定立法机关、政府以及检察机关的责任义务,为构建完善的监督体系打下 基础;对违法犯罪行为进行清楚的界定,针对公共危机管理中的可能出现的失职、渎 职现象,应该严厉查处,做到有法可依,有法必依。
2•理顺内蒙古现有公共危机应急管理法律法规
整理现有的内蒙古自治区有关公共危机的法律条文,废止和区内实际状况不适用 的,调整和国家相关法律有矛盾的,以一致性为准绳判别法律条文的留去,保证全部 法律统一规范。另一方面,针对相同领域的公共危机应急管理的法律条文整合梳理, 保证同一领域的公共危机应急管理只有一部法律条文,规避由于法律条文滥用、法律 条文冗杂给实践操作带来干扰。通过对目前公共危机应急管理全部法律规范的搜集整 理,确保全部的法律条文都具有标准性、公信力和可操作性,为优化公共危机应急管 理法律体制提供基础保障。
3•结合内蒙古实际充实公共危机应急管理的法律法规
以往的立法忽略了内蒙古自治区民族性、地方性的具体情况,照搬发达地区现成 的法律,缺乏适用性,忽略了农区、牧区、林区等特殊的地理环境和人文历史因素, 未能和自治区的具体状况相符合,缺乏对特殊突发事件的系统梳理和准确定位。
第一,细化内蒙古自治区目前有关公共危机的法律条文,将自治区实际状况中具 备可操作性的预案上升到法律层面上,以强化应急预案的的权威性,给内蒙古自治区 公共危机应急管理工作的顺利实施奠定强有力的基础。
第二,针对不同属性的公共危机事件进行科学划分,颁布细化的实施规范,例如 颁布《内蒙古安全生产公共危机事件应急管理实施细则》,针对不同类型公共危机事 件的特点,制定相应的处理步骤和程序,确保内蒙古地方政府在应对公共危机的过程 中可以有对应的法律参照。
4.需在相关法规中明确不同层级政府的应急工作重点
在完善相关法律法规的过程中,需要明确不同层级政府的工作重点。自治区级政 府需要注意做好顶层规划,结合各盟市实际,渐进式立法;精确抓取数据资源,促进 数据共享。盟市级政府,要加强应急救援队伍建设,建立应急指挥场所,做好民情灾 情等信息收集整理工作,上下衔接,沟通协调。旗县级政府要加强前期应急处置工作、 救援物资储备工作,做好巡防监测,预警报警工作。对于不同层级政府,面对公共危 机事件时,明确相应的工作重点,确保内蒙古地方政府在应对公共危机的过程中有法 可依。
(二)加强公共危机预防、预警工作力度
1 •强化预防、预警意识
首先,加强自治区公共危机预防预警工作。相关应急管理的工作人员需要学习公 共危机应急管理现代专业理论,加强区域内的预防预警工作,同时把此项工作的重要 程度提升到和应对、处理工作相同的位置上,与此同时各个盟市、各个部门的年度综 合评估都应该将预防预警相关工作纳入考核范畴,努力将“处置、善后”的思维模式 转化为以“预防、预警”为重点的工作方式,规避不应该爆发的公共危机事件。
其次,加强培训教育,增强政府公务人员的预警、预防观念,提升其政治敏感性。 在日常工作中,要将预警、预防的理念贯彻到底,加强对致灾因素的识别、侦查能力, 升级对公共危机的敏锐度,在公职人员的年度综合测评中纳入危机预防考核内容,针 对未能严格根据要求落实预防、预警工作的,在工作中存在重大失误或者怠工行为的, 给予行政处分。
2•健全公共危机预防、预警机制
在公共危机应急管理中,危机预警扮演重要角色,其对于规避、降低风险,及时 采取措施,保证民众生命财产安全都至关重要。公共危机预防预警可以划分为硬件和 软件两方面,硬件包括基础设备和支持技术,软件则是机制运作方式和循环过程,硬 件和软件相互协作才能构建完善、成熟的运作体系。因此地区政府要从硬件和软件这 两方面着手,建立包括信息收集、分析、储存,监测,决策和预警等流程(见图4-1)。

首先,构建信息搜集整理和分析体系。自治区各级地方政府需要在已存在的应急 信息管理系统、运作体系的基础上,实行定期隐患排查工作,整体监管各行业、各部 门,特别是危险系数较高行业的最新情况,与此同时加紧利用国内外高科技手段,综 合利用已存在的应急管理平台,优化信息监控系统,一方面要掌握日常流动信息,另 一方面分析具有隐蔽性特点的危机信号,并做出预判,拓宽信息整理、搜集渠道,加 强信息处理能力。在搜集、整合信息之后,对信息进行及时的分析,然后安全存储, 以备不时之需。
其次,构建高灵敏度、反应迅速的监测体系。信息在搜集整合之后,相关部门应 该组织专业化的人才队伍对信息进行分析,利用大数据、云计算等新型技术手段,智 能识别风险源,实时预警,最大化地减少公共危机爆发的概率,针对发生概率高的公 共危机事件未雨绸缪,实现社会资源的优化配置。
最后,建立公共危机预警发布体系。内蒙古自治区应该加大对公共危机预警发布 体系的投资,构建从应急管理部门一一职能部门一一人民大众多层次的信息发布结 构,利用多种媒体平台及时、准确的发布应急信息,实现精准覆盖,提升公共预警发 布的及时性和有效性,同时也可以通过预警发布系统定期地宣传危机救助指南,提高 民众在危急情况下的安全救助水平。
结论与展望
近几年来,突发公共事件频繁发生使得应急管理成为各级政府和学术界研究的热 点。内蒙古地区缺乏成熟的应急管理理论和经过实践验证的宝贵经验。各地区、各部 门的应急管理水平往往滞后于实际的突发公共事件的应急管理要求,这就需要各个应 急管理部门加强交流合作,进行大量的基础调研,来提升应急管理的效率、水平。本 文运用文献分析法、对比分析方法、归纳演绎法,以锡盟“2.23”事件和乌兰察布“4.24” 事件客观地对内蒙古突发公共事件应急管理机制实施实证阐述,从应急管理法律层 面、危机预警预防层面、信息沟通传播层面、完善应急管理人才构建层面分别阐述了 自治区应急管理机制建设的具体状况和面临的挑战,挖掘弊端,并且对主要原因进行 阐述、剖析,为不断优化内蒙古自治区应急管理机制提出可操作性建议。