利益互动视角下基层精准扶贫问题研究 —一以鲁中地区B村为例

来源: 未知 作者:paper 发布时间: 2020-04-15 21:55
论文地区:中国 论文语言:中文 论文类型:MPA论文
本文选取鲁中地区的B村作典型案例,首先介绍该村的精准扶贫政策执 行情况,并揭示其中存在的贫困户识别不精准、村民争当贫困户现象突出、 结对帮扶流于形式、扶贫项目收益过低
目录
摘要 1
第一章绪论       3
*1研究背景和意义    3
1.1.1研究背景   3
行.2研究目的   4
1.1.3研究意义     5
第二章 概念界定及理论基础 12
21概念界定… 12
2"精准扶贫   12
第三章B村精准扶贫情况概述   15
3.1B村基本情况   15
第四章 利益互动视角下B村精准扶贫问题成因分析 24
4J精准扶贫参与主体利益分析   24
4."镇扶贫办 24
4.1.2帮扶单位 26
第五章强化精准扶贫政策执行效果的建议   38
5.1完善精准扶贫政策的细节压缩利益互动的空间   38
5.1.1完善认定标准明确利益互动的基础 
结语   46
摘要
本文选取鲁中地区的B村作典型案例,首先介绍该村的精准扶贫政策执 行情况,并揭示其中存在的贫困户识别不精准、村民争当贫困户现象突出、 结对帮扶流于形式、扶贫项目收益过低等问题。其次,论文借助利益分析研 究方法和麦克拉夫林“互动理论模型”,剖析镇扶贫办、区帮扶部门、村干 部、普通村民等参与主体在精准扶贫工作中的利益考量,以及在政策执行中 以自身利益为前提的互动,分析精准扶贫政策在B村执行过程中产生的诸多 问题。第三,论文从精准扶贫政策的模糊性、精准扶贫参与主体互动的单向 性和封闭性以及精准扶贫政策落实的困难性、运动式扶贫和超国民待遇使各 主体行为短期化四个方面入手,分析B村精准扶贫政策执行中利益主体之间 互动存在的问题,并阐释精准扶贫政策在非贫困地区执行过程中利益主体之 间互动产生问题的内在机理。最后,论文从各利益主体互动的视角入手,从 完善精准扶贫政策细节,建立更加合理的资源配置体系,以及在完善村庄治 理和对接乡村振兴战略等方面建立长效机制等三个方面,提出强化精准扶贫 政策执行效果的建议,以期能够对精准扶贫政策在非贫困地区的执行提供参 考,改善精准扶贫政策在基层执行的效果。
第一章绪论
1.1研究背景和意义
441研究背景
改革开放以来,反贫困一直是国家治理的中心任务之一。我国的扶贫事 业大致可以划分为三个阶段,分别是1978-1985年的农村经济体制改革,此 阶段国家没有统…的扶贫政策,主要扶贫力量集中于西部贫困地区,且以救 济为主要手段;1986-2000年的制度化扶贫开发,在此期间国家成立国务院 地区经济开发领导小组(后更名为国务院扶贫开发领导小组),制定《国家八 七扶贫攻坚计划》,成为国家扶贫开发的行动纲领,此阶段以贫困县为主要对 象,通过专项扶贫贷款、财政发展基金以及以工代赈等方法,寻求“造血” 模式解决贫困地区的温饱问题;2001-2012年的新世纪综合减贫,在此期间 扶贫手段更加多元化,社会保障被作为解决温饱问题的政策工具,部分地区 进行了新型农村医疗合作试点,农村最低生活保障在全国推行,此期间贫困 村作为扶贫工作的重点,以区域开发和整村推进作为主要模式。经过上述多 个阶段努力,我国绝对贫困人口数量大幅度减少,据有关资料显示,1978— 2010年间,我国农村有近两亿多人次脱离贫困生活役
随着扶贫工作不断深入,新的问题随之产生:剩余贫困人口分布趋向零 散,部分地区出现了区域经济发展的成果不能惠及贫困人口的现象,经济增 长带来的涓滴效应②不断减弱,传统的“灌水式”扶贫难以适应新时期扶贫 工作要求。为此,2013年年底出台了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发 工作的意见》,明确指出要建立精准扶贫工作机制。随后,全国各地开展了新 一轮的以项目进村、措施到户为主要措施的精准扶贫工作,在2015年底发布的《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中,要求着力实施精准 扶贫的方略,明确提出“六个精准”的要求,以及2020年农村贫困人口全部 脱贫的目标,截止到2018年末,全国农村剩余1660万贫困人口,贫困发生 率降为1.7%①。
第二章概念界定及理论基础
2.1概念界定
2.1.1精准扶贫
2013年11月,习近平在湖南湘西考察吋指出,扶贫工作要“实事求是、 因地制宜、分类指导、精准扶贫”,首次提出精准扶贫的概念。2014年3月, 在两会代表团审议时,习近平将精准扶贫阐释为瞄准扶贫对象,重点施策, 精准帮扶。2015年10月习近平在“减贫与发展高层论坛”上将精准扶贫的 措施概括为:“坚持分类施策,因人因地施策,因贫困原因施策,因贫困类型 施策,通过扶持生产和就业发展一批,通过异地搬迁安置一批,通过生态保 护脱贫一批,通过教育扶贫脱贫一批,通过低保政策兜底一批。我们广泛动 员全社会力量,支持和鼓励全社会采取灵活多样的形式参与扶贫J①简而言 之,精准扶贫是我国扶贫开发工作的丰富和延伸,是对相对粗放扶贫方式的 升级和发展。笔者从精准扶贫政策的执行层面,结合其他学者的研究成果, 将精准扶贫定义为以消除贫困为目的,由政府力量主导,其他力量共同参与 的,对特定贫困人口的,有针对性的帮扶。
第三章B村精准扶贫情况概述
3.1 B村基本情况
3.1.1经济发展情况
B村位于鲁中地区岳阳山南麓,总面积5200亩,山地面积占70%,有一 条省道穿村而过。村庄经济以工业为支柱产业,现有大小私营企业44家,个 体工商户100余户,形成了以水泵制造、锻造加工为主的工业生产体系,拥 有规模企业6家,全村年工业产总值超过2亿元。村民平均年收入为15876 元,主要收入来源于在村内及临近村庄工厂打工所得,村集体年收入约35 万元,主要来源于集体土地租赁所得。村内己通水电和天然气,银行、学校、 超市、卫生室、加油站等基础设施齐全,商业网点百余家。
3・4・2村庄治理情况
全村共765户,2180人,村民主要由“焦、王、陈、李”四个姓氏组 成,其中“焦”姓人口占50%。村两委成员4人,村党部书记和村主任为同 一人担任,其他成员交差任职,村两委下设6个村民小组,每组设小组长- 人。村庄的重大政策一般由村两委提出方案,由两委成员带领各小组长共同 落实。
3・仁3村庄贫困情况
因村庄位于东部发达地区,且自身经济发展水平相对较高,2013年之前 几乎没有享受到相关的扶贫政策,对生活困难村民的救助主要是帮助其办理 低保以及向镇民政部门申请大病救助。2013年精准扶贫开始时,B村共有贫 困户122户146人,2018年剩余贫困户113户128人,其中5户7人于2017 年因识别不精准取消贫困户资格。在精准扶贫中,B村贫困户与所在区县的 区直W部门工作人员形成结对帮扶关系,W部门工作人员会定期到贫困户家 中走访。日常精准扶贫相关政策的落实主要由镇扶贫办和村干部负责落实。
第四章利益互动视角下B村精准扶贫问题成因分析
通过硏究,笔者认为虽然精准扶贫在政策层面还需要不断完善和细化, 但上述B村精准扶贫中出现的问题更多发生于政策执行过程之中。这些问题 的产生本质上是各精准扶贫参与主体以自身的利益为前提,各自在政策规定 的范围内,对政策有选择性地执行,从而产生互动的结果。
根据实际工作情况,笔者将B村精准扶贫参与主体归结为镇扶贫部门、 村干部、帮扶单位以及B村村民几个群体。按照政策实施的理想规划,精准 扶贫在基层应按照如下程序执行:首先,村干部组成工作组,对提出贫困户 申请的村民进行审核,从中选出贫困户,经村民代表大会表决通过,报镇扶 贫办。镇扶贫办在此基础上进行筛选,最终确定贫困户名单。其次,贫困户 确定后,由镇扶贫办、帮扶单位和村干部各负其责,共同努力,通过扶贫项 目投放、扶贫政策落实等办法,尽快帮助贫困户脱贫。具体来说,三方的职 责如下:镇扶贫办要帮助帮扶单位与贫困户对接,给各村分派扶贫项目,并 负责贫困户扶贫政策的落实。帮扶单位工作人员要向贫困户宣传政策,帮助 贫困户利用扶贫政策解决实际问题。村干部要协助镇扶贫办识别出本村贫困 户,运营好本村的扶贫项目,协助帮扶单位工作人员,共同帮助贫困户解决 现实困难。
但是在政策实施过程中,由于各参与主体以自身利益最大化为前提,每 个环节的执行者与受影响者都存在自身的利益考量,各方主体都通过自身能 力去影响政策的执行,从而导致精准扶贫政策的实施结果与理想结果存在偏 差。因而,如果试图解决上述问题,首先要明确各参与主体的自身利益,以 及各主体在利益影响下进行互动的具体过程。
第五章强化精准扶贫政策执行效果的建议
针对上述岀现的问题,笔者认为从上级扶贫部门到基层扶贫单位,应共 同努力,从扶贫政策精准化,资源配置合理化和长效机制制度化三个方面, 采取有效措施,解决精准扶贫政策执行中的问题。
5.1完善精准扶贫政策的细节压缩利益互动的空间
在精准扶贫执行的过程中,各参与主体以自身利益为出发点展开互动。 由于政策的模糊性,他们在具体的执行时获得较大的操作空间,致使精准扶 贫在执行中出现了一些问题。因此,明确界定精准扶贫政策的内容细节,减 少参与主体利益互动时的随意性,成为解决问题的前提。
5.1.1完善认定标准明确利益互动的基础
贫困户的精准识别是推行精准扶贫过程中一切工作的前提。过于模糊的 贫困户认定标准,导致贫困户的认定结果不够精准,稀释了帮扶资源,弱化 了精准扶贫的效果。由于全国不同地区的贫困情况差别较大,因此,在制定 相关标准时,上级扶贫部门应着力于进行总体性规划,把握政策的原则和方 向,同时授予基层扶贫部门,特别是区县和乡镇的扶贫部门更多的自主权, 允许其根据本地区贫困人口的实际情况,出台具体规定和细则,对本地区贫 困户的经济收入、住房面积、赡养人数量、家庭存款等方面做出明确限制。 这样,乡镇扶贫部门以及村干部在政策的具体实施过程中,可以按照明确的 标准,筛选掉不符合条件的申请人,通过细化的标准将建档立卡的名额限定 在最确实符合标准的困难村民中,使真正需要帮助的村民拥有贫困户资格。
5.1.2规范参与主体责任明确利益互动的边界
精准扶贫政策在基层实施的过程中,没有明确的中枢指挥机构,各参与 主体往往各自为政,使帮扶力量难以形成合力。在这种情况下,明确各参与 主体的关系是解决问题的关键。各参与主体中,乡镇扶贫办作为最基层的政 府部门,工作在精准扶贫第一线,既掌握第一手的扶贫信息,在村干部以及 村民中又具有权威性,理应在各扶贫主体中担任核心角色。因此上级扶贫部 门应在政策文件中明确提出乡镇扶贫部门在基层精准扶贫政策执行过程中的 核心地位,赋予其协调和指挥其他扶贫参与主体的权力,由乡镇扶贫部门根 据当地实际情况,明确分配各参与主体的职责和应承担的责任,使其边界清 晰明了且能够有效互补,从而让各参与主体的力量得到充分利用。
在结对帮扶方面,应转变帮扶思路,把政府工作人员对贫困户的帮扶变 为政府部门对贫困村的帮扶,每个政府重要职能部门定向帮扶一个贫困村, 并向贫困村派驻一名扶贫工作队员,专门负责协调政府部门对贫困村和贫困 户的帮扶事项,帮助乡镇扶贫办做好贫困村的脱贫工作,同时可以抽出专业 力量帮助扶贫部门管理和运营分布在各贫困村中的扶贫项目,使各扶贫项目 能够按照要求产生营利。同时,作为外部力量的介入,也可以对扶贫部门的 工作起到一定的监督作用。
在明确乡镇扶贫部门核心地位的同时,政策对于被帮扶的贫困户自身, 也应明确规定其应承担的责任,并接受相应监督管理。笔者认为,作为被帮 扶的对象,贫困户应当根据其个人能力,在力所能及的范围内,承担一定的 职责,比如在本村或本社区承担公益岗位职责(包括打扫卫生、街道巡逻以 及在重要场合维持秩序等),改变贫困户过分依靠外部“输入”的现状,也 能够缓解村民争当贫困户的局面。
结语
本文以位于非贫困地区的鲁中B村精准扶贫情况为例,通过对分析精准 扶贫政策基层执行主体的利益诉求,以及各参与主体在政策执行过程中以自 身利益为前提的互动,从而揭示了即便在政策和法律规定的范围内,各行为 主体依然存在很大的利益互动空间,精准扶贫中的许多问题可以从参与主体 互动的角度解读其原因。
本文从参与主体的利益互动视角,在精准扶贫中政策的模糊性,政策落 实的困难性,以及帮扶过程的单向性和封闭性,运动式扶贫和超国民待遇使 各主体行为短期化等方面,找到精准扶贫执行过程中存在的不足,并从完善 精准扶贫政策细节,建立合理的资源配置体系,建立精准扶贫长效机制等三 个方面,提出强化精准扶贫政策执行效果的短期和长期建议。
本文以B村为例,以点带面地反映出精准扶贫政策在非贫困地区的实施 情况,扩展了精准扶贫的研究范围;通过利益分析的方法解剖基层精准扶贫 的参与主体,为分析基层精准扶贫政策的执行提供了一个新的视角;同时将 公共政策执行相关理论引入精准扶贫的研究当中,丰富了公共政策执行的研 究领域。但是由于作者的时间和能力有限,本文只选取B村为研究对象,B 村的情况在非贫困地区的精准扶贫中虽然具有典型性,但是想要对非贫困地 区精准扶贫情况有更加全面和深入的研究,还需要寻找更多的研究对象。